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《外国医师来华行医管理办法》完善建议

　　编者按：日前，国家卫生健康委员会对《外国医师来华短期行医暂行管理办法》进行修订，形成《外国医师来华行医管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。本报特邀学者探讨。

　　日前，《外国医师来华行医管理办法（征求意见稿）》（简称意见稿），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年2月10日。笔者建议对意见稿第一章（总则）、第二章（申请和审核）、第三章（执业规则）、第四章（监督管理）、第五章（法律责任）等进行修改完善。

　　多处与上位法相抵触

　　首先，意见稿设定行政许可，与《中华人民共和国行政许可法》的相关规定相抵触。外国医师来华行医事宜属于行政许可范畴，根据行政许可法的规定，部门规章无权设定行政许可。意见稿的制定主体是国家卫生健康委员会，其层级属于部门规章，由其设定外国医师来华行医这一行政许可显然与行政许可法的规定相抵触。作为权宜之计，根据《中华人民共和国执业医师法》第47条的规定，境外人员在中国境内申请医师考试、注册、执业或者从事临床示教、临床研究等活动的，按照国家有关规定办理。可将《外国医师来华行医管理办法》视为国家有关规定，但也应当考虑尽快将其上升为行政法规，甚至法律层级。

　　其次，意见稿第34条设定的处罚种类与罚款数额，与行政处罚法的相关规定相抵触。其设定了警告、没收非法所得、吊销医疗机构许可证等行政处罚种类。但根据行政处罚法第12条的规定，部门规章只能设定警告或一定数量罚款（罚款的限额由国务院规定），无权设定没收违法所得吊销其医疗机构许可证等行政处罚种类。同时，国家卫健委不属于国务院直属机构，无权依照行政处罚法第12条第3款的规定进行行政处罚。建议《外国医师来华行医管理办法》提升立法层级，或对其上位法如《执业医师法》第39条、《医疗机构管理条例》第48条等相关条款作适当修改。

　　建议实行考试准入制度

　　意见稿第14条至第17条对外国医师来华短期行医与长期行医做了不同的准入规定：对于外国医师申请来华短期（不超过一年）行医的准入要求是应当具备国外合法行医资格、无犯罪记录，并通过我国业务水平和语言水平评估等条件（见第14条）；对外国医师申请来华长期（超过一年）行医的准入要求是应当参加我国国家医师资格考试，并经执业注册，取得《医师执业证书》（见第19条）。该规定只对长期行医者要求参加我国国家医师资格考试，其立法意图是对长期行医作更严格的准入要求，但实际上对患者严重的侵权损害完全有可能发生在短期行医过程中。因此，对于外国医师在华行医的准入条件不宜以时间长短来做不同的规定。可以参照美国对医师执业资格的认证管理模式与准入标准：即无论是本国医学生还是国际医学生都要参加美国医师资格考试，通过考试后才能获得独立行医资格（在美国，美国与加拿大所属医学院校毕业的医学生被视为本国医学院校毕业生，可凭借学历凭证直接申请参加美国医师资格考试；美、加之外国家所属医学院校毕业的医学生被视为国际医学院校毕业生，其学历和资格必须经过美国外国医学院校毕业生委员会认证后，方可申请参加美国医师资格考试）。概言之，外国医师若想在美国行医，都必须通过美国医师资格考试，其在母国的所有行医经历都不会予以考虑。

　　当然，鉴于美国、加拿大、英国等国的医学教育与医疗技术水平高于我国的现实，也可以作例外规定：即对在这几个国家获得合法行医资格且无犯罪记录，并通过我国业务水平和语言水平评估等条件的医师授予短期行医资格；但申请长期行医者则必须参加我国国家医师资格考试；对来自其他国家的医师，无论是申请短期行医还是长期行医，都必须参加我国国家医师资格考试。因此，建议对第14条至第17条作修改：外国医师来华行医，无论是短期行医还是长期行医都应实行考试准入制度（对少数国家的医师来华短期行医可作例外规定）。

　　民事、刑事责任等

　　应补充规定

　　笔者认为，纵观意见稿，其在法律责任中存在重大的疏漏，即未规定民事责任与刑事责任。《执业医师法》第37条、39条、40条、42条等相关条款对医师执业中构成犯罪，需要追究刑事责任的情形做了规定，意见稿可以参照其关于民事责任与刑事责任的规定作出规定，或者援引其相关规定。此外，《中华人民共和国刑法》规定的非法行医、非法采供血液、妨害传染病防治等医疗卫生领域的犯罪也适用在华执业的外国医师。

　　同时，鉴于外国医师的跨国性与流动性，建议意见稿补充规定：建立医疗责任保险制度与医师执业责任保险制度。2018年施行的《医疗纠纷预防和处理条例》第7条规定：国家建立完善医疗风险分担机制，发挥保险机制在医疗纠纷处理中的第三方赔付和医疗风险社会化分担的作用，鼓励医疗机构参加医疗责任保险，鼓励患者参加医疗意外保险。2019年12月通过的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第47条规定：国家完善医疗风险分担机制，鼓励医疗机构参加医疗责任保险或者建立医疗风险基金，鼓励患者参加医疗意外保险。这里提到的医疗责任保险的购买主体与理赔主体是医疗机构。建议在意见稿中规定医疗责任保险，这样可以与前述法律法规规定保持一致。此外，意见稿可以扩大险种，要求建立针对医师个人的执业责任保险制度（这方面，2017年1月施行的《深圳经济特区医疗条例》已对此做了相关规定，2018年3月深圳市医师协会联合商业保险机构正式推出医师执业责任保险，简称医师责任险）。医师责任险由医师个人购买。这种保险既有利于保护患者权益，也是医师执业护身符，且有利于医师多点执业的推行。笔者建议在意见稿中将购买医师责任险作为外国医师申请来华行医的必备要件。

　　（作者系中国卫生法学会副秘书长、海南医学院教授）