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环境民事审判中生态修复责任的规范适用

　　石狮市人民法院 苏丽蓉

　　泉州市中级人民法院 翁伯明

　　

　　生态修复责任是一种以保护生态利益为目的的责任方式，旨在通过一定的措施使受损生态环境的生态功能恢复，以达到生态环境再生，从而实现生态利益的填补或续造。生态修复性司法是指法院以实现环境修复和社会修复双重目标为己任，通过运用司法手段对受损害生态环境进行法律救济。近年来，各地法院为贯彻落实中央关于生态文明建设和生态修复制度的一系列决策部署，坚持系统保护思维和恢复性司法理念，根据本地环境特色，充分发挥司法智慧，逐渐探索出一批成熟可复制的生态修复措施，如补种复绿、增殖放流、公益劳动等，成果斐然。然而上述生态修复措施最早来源于环境刑事司法，或者将行政责任转化为民事责任。目前理论界、学术界对生态修复责任的概念、性质众说纷纭、莫衷一是。由于缺乏对法律问题的实证考察和经验研究，可能会造成对经验和实践意义上法律问题的凝练、运作状态的描述、解决方案的设计等回应不足。鉴于此，笔者采用实证分析法，通过定量描述司法裁判现状，发掘客观规律，准确分析症结，提出破解之道。

　　一、实证扫描：生态修复责任的民事审判样态及表征

　　笔者通过考察51个抽样案例，详细分析生态修复责任在环境民事司法实践中的适用现状。

　　（一）生态修复责任的承担方式

　　样本显示，生态修复责任的承担方式可细分为四种（详见附件二、三、四、五），四种类型又可概括为行为责任和经济责任两种。在51起案例中共29起直接判决支付生态修复费用，反映了司法实践中鉴于被告普遍缺乏修复生态环境的能力或者生态环境的不可修复性，法院倾向于判决经济责任。

　　（二）生态修复费用的管理模式

　　51起案例中共40起案例确定生态修复费用金额，有37起案例明确支付账户（详见表一）。这反映了生态修复费用的管理模式不同，但是无论何种管理模式均涉及到生态修复费用管理、使用质效问题，如环境公益基金管理模式面临着资金使用透明和监督问题；检察院管理模式则与检察院职能不符；财政或国库管理模式则回拨时程序复杂。

　　

　　

　　

　　

　　（三）生态修复费用的确定

　　样本显示，在40起明确生态修复费用金额的案例中，共27起委托鉴定，9起委托专家出具意见，2起由环保局出具实施意见或调查报告，2起未委托鉴定或专家出具意见（详见表二）。由于环境侵权案件专业性较强，涉及到生态环境遭受损害类型、污染的范围、因果关系、治理成本等技术问题，需专业鉴定机构或具有专门知识的人来判断，法院也倾向于“照单全收”鉴定机构或专家的意见，减少判决的不确定性。

　　

　　（四）生态修复责任的表述

　　样本显示，生态修复责任的表述较为不规范，词汇使用混乱，与生态恢复、环境修复、恢复原状等民事责任承担方式常常混同使用（详见表三）。但是这些责任形式均存在一定区别，不能混为一谈。尤其是生态修复在救济权利、救济利益、救济范围等方面不同于恢复原状。词语使用的混乱不利于贯彻司法统一性原则，也反映了法官对生态修复责任的认识仍存在偏差。

　　

　　（五）生态修复费用的金额

　　样本显示，部分判决中生态修复费用金额已经超出被告的经济能力（详见表四）。如果不能创新履行方式，将导致执行困难，“空判”的可能性极大。

　　

　　

　　（六）生态修复的标准

　　样本显示，绝大部分判决未明确生态修复标准，或者确定的修复标准不易判断（详见表五），且没有具体修复要求。样本中，一般要求将被破坏或污染的环境恢复到未受污染或破坏前的状态或者恢复到比原来更好的状态。然而恢复原状是一种“理想主义”的做法，从科学技术角度看，不仅不切实际而且造成“恢复资源”的浪费，也无法解决背后隐藏的社会问题。

　　

　　（七）生态修复的检测、监督、验收、评估

　　生态修复具有周期性特征，需要持续性的监督、检测，但样本显示（详见附件二、三、四的述评部分），大部分判决未明确生态修复的检测、监督、验收、评估主体和程序，导致监督、评估未动态跟上，修复效果达不到预期目标。但仅依靠法院一家的力量显得过于薄弱，特别是生态修复裁判中行政监管机关的角色缺位将导致裁判结果的“软弱无力”，“严重阻碍了生态修复性司法的实践”。

　　（八）生态修复的时间

　　样本显示，判决中确定的修复时间没有超过1年（详见表六，具体案例详见附件二、三、四），没有考虑修复成效。且有些判决补植复绿但未判决植被养护义务，只追求补植率，不考虑成活率。

　　

　　理想图景中，法院应通过个案的裁判确立环境参与规则，指引环境参与主体依法行为，最终达到一般预防的效果，有力保障生态建设的顺利推进。然而，从上述案例可以看出，生态修复责任的裁判大多基于本地实践探索，尚未有完整的适用规范指引。上述案例真实反映当前环境民事审判中生态修复责任的适用存在较多不规范现象，折射出司法裁判者对该责任性质的陌生，对如何适用该责任形式存在较多的疑惑，缺乏统一裁判思路、标准和规则。

　　二、现象归因：生态修复责任适用不规范的成因剖析

　　作为一种新型的环境侵权责任承担方式，司法裁判必须遵循现有的法律规则，如果规则缺失将可能导致司法活动出现畏缩现象。由于生态修复责任相关法律规范的匮乏以及环境资源典型案例功能的失灵，导致其在环境民事审判中适用的标准、方式及尺度不一，这严重影响了司法的权威性、公正性、统一性。

　　（一）生态修复责任的立法匮乏

　　目前我国环境部门法、司法解释均有涉及生态修复责任的规定。

　　1.生态修复责任的立法现状

　　生态修复责任的立法较为分散，散见在各个环境部门法律法规、规章中（详见表七）。这些规定在环境法律体系中占比微乎其微，且多为原则性规定，它是根据“谁破坏，谁修复”的原则来确定污染者的生态修复责任，这倾向于是一种行政责任而非民事责任。

　　

　　首次将生态修复责任作为环境民事侵权的责任承担方式源于2015年最高院出台的两个司法解释。第三个司法解释则首次将“修复生态环境”作为生态环境损害赔偿责任方式。（详见表八）

　　

　　综上，虽然立法及司法解释均有涉及生态修复责任的相关内容，但目前尚未建立系统的生态修复法律制度。

　　2.立法不足的表现

　　虽然环境部门法及司法解释已经有多个条文涉及生态修复责任的规定，但是由于“法律规则既具有‘开放性结构’又有‘意思中心’，‘开放性结构’是语言的外延涵盖具有的不肯定的边缘区域，‘意思中心’是语言的外延涵盖具有的明确的中心区域。”而语言本身的“开放性”决定涉及生态修复责任的法律规范用语可能存在模糊和歧义，以及鉴于我国环境立法活动多为“应急性”立法，囿于立法者本身的有限理性，导致生态修复责任的法律法规存在较多的空白、漏洞。其表现如下：

　　（1）生态修复责任的表述混乱。“概念乃是解决问题所必需的必不可少的工具。没有限定的专门概念，我们便不能清楚地和理智地思考法律问题。没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言，也无法以一种易懂明了的方式把这些思考传达给他人。”目前我国生态修复责任的相关概念表述较为混乱，各环境部门法使用不同的概念，导致司法实践中生态修复责任的表述存在混乱、不一致的现象。即便是司法解释均使用“生态环境修复”一词，但司法实践中仍未统一。本文则采用生态修复责任的表述。

　　（2）生态修复责任适用前提条件不明。生态修复责任是近年来才在环境民事侵权案例中广泛适用，作为一种新型且十分严厉的责任承担方式，目前尚未明确其适用的情形。但是不是所有生态环境污染或破坏均要适用该种责任形式进行追责，立法尚未明确，导致司法裁判者无所适从。而且生态修复责任中行为责任和经济责任的适用情形、适用顺序不明。

　　（3）生态修复的标准不明。我国目前尚未出台相对应的技术参考标准，导致生态修复的标准很难确定。而且由于生态环境损害的复杂性、系统性、潜伏性等特质，确定修复标准较为困难，造成司法裁判中未明确修复标准，或者确定的修复标准不可实现或较难实现，且在表述上缺乏科学性、针对性、规范性。

　　（4）生态修复的方式或措施不明。我国的环境法律体系以生态分类为基础建立起来的，各环境单行法都在不同程度上规定生态修复方式或措施。目前司法实践已经形成了几种较为成熟的修复方式或措施，如针对破坏植被的“补植复绿”，但是否所有的破坏植被均可适用补植复绿，是否有其他更为有效的修复措施，能否根据技术的不断发展选择不同的修复措施，尚未明确。

　　（5）生态修复责任的检测、监管、验收、评估程序和主体不明。生态修复具有周期性，为确保修复成效，需定期进行监管、检测。而验收、评估程序是对被告修复成果的检验、评估。因立法未能明确监督、检测、验收、评估的程序和主体，导致司法裁判中一般未明确该项内容，导致执行困难。且受制于我国环境管理体制的“分散+统一”模式，即不同类型环境污染的修复工作由不同环保部门负责。而大部分环境污染属混合性污染，这就面临着行政监督管理主体的职权、职责的交叉、重叠问题，导致监管主体难确定。

　　（6）生态修复裁判的具体内容未明确。目前司法实践广泛适用的生态修复措施具有一定的科学性和易于操作性，可为类似案例的裁判方法或裁判内容提供指引。但是其他涉及到水体、土壤、大气等污染类型案件，囿于法官自身知识限制以及生态修复技术的专业性等因素，裁判中如何确定具体修复内容难度较大，而这恰恰是生态修复裁判的重点，由于缺乏具体可适用的规范，导致生态修复责任的判决内容缺乏可执行性。

　　可见，我国目前生态修复责任的法律规范中仍然存在较多立法空白、漏洞。

　　（二）环境资源典型案例的功能失灵

　　技术性、专业性、复合性是环境纠纷案件的重要特征，这导致其在归责原则、举证责任分配、损害确定等方面均具有不同于传统民事侵权纠纷的裁判规则。加上环境诉讼的公益性、环境权益的复合性，也进一步增强了环境纠纷案件解决的复杂性。为了提高环境审判水平，总结环境审判的特殊规则，促进裁判尺度的统一，最高人民法院通过发布典型案例，满足环境审判案件在事实认定、法律适用的客观需求，为环境案件的审理起到示范和指导作用，实现类似案件类似审判的目的。

　　1.典型案例的公布情况

　　自2014年以来，最高人民法院先后公布15批共135个环境资源典型案例（案例类型详见表九）。

　　

　　经归类整理，其中只有20个案例是判决被告承担生态修复责任（详见表十）。其中40个公益诉讼案例中共23个为环境民事公益诉讼案例，其中有16个判决承担生态修复责任（详见附件六）；37个环境民事案例中共21个为环境民事侵权纠纷，但仅1个判决承担生态修复责任（详见附件七）；6个生态环境损害赔偿诉讼案例中共3个判决承担生态修复责任（详见附件八）。

　　

　　20个典型案例涉及水体、土壤、大气污染或环境破坏等类型（详见表十一）。

　　

　　不同的污染类型以及同一种污染类型中生态修复责任的承担方式也存在区别（详见表十二）。

　　

　　上述典型案例中共8个判决承担生态修复行为责任（详见附件九），其中仅1个典型案例的判决内容较为全面，其他案例的判决内容不全面，无法为类似案件在判决内容的确定上提供指引或借鉴。

　　2.典型案例的功能失灵

　　典型案例旨在统一裁判标准、审理规则，发挥司法的指引和评价作用。但从上述表格及附件七、八、九可以看出，最高人民法院公布的环境资源典型案例对生态修复责任的指导性功能较弱。原因有：1.涉及生态修复责任适用的案例有限。在135个典型案例只有20个判决承担生态修复责任，占比14.81%，且仅有8个案例是判决生态修复行为责任，占比5.93%，其在指导生态修复责任的规范适用方面作用有限。2.典型案例可参考的内容有限。上述发布的20个典型案例涉及事实认定、证据采信、法律适用、诉讼程序等，囊括了环境民事司法审判难点主要方面，实用性强，但是针对生态修复责任判决内容的规范表述几乎没有，借鉴意义不大。3.载体过于简化。受到篇幅的限制，上述典型案例并未全文刊载裁判文书，对于事实认定和裁判理由也极力浓缩。但过于精简的表达不利于法官充分了解案件事实及推理过程，无法充分汲取案例作者的裁判思路和裁判方法，典型案例的参考价值大打折扣。

　　三、路径探索：生态修复责任规范适用的具体思路

　　环境侵权不仅包含个体层面上受害人利益的受损，更包含了社会整体层面上环境公共利益的受损，具有明显的二元性。恢复生态系统与环境原貌是解决生态与环境问题的终极目标。生态修复责任作为一种新型的环境责任承担方式，不仅预示着环境责任体系的革新，也预示着环境司法审判理念的变革。针对生态修复责任的立法空白、漏洞以及典型案例功能失灵的现状，司法裁判者应当在制定法框架内，充分发挥主观能动性，规范适用生态修复责任，以弥补环境立法的缺陷，达到环境司法正义的目标。

　　笔者认为，生态修复责任的规范适用首先应当明确行为责任与经济责任的适用顺序。环境民事审判中应该高度关注生态环境的有效修复，凡是可以采取生态修复措施，均应当判决承担生态修复行为责任，即司法裁判者应该更加注重和强调发挥司法的威慑和预防功能，应该摒弃“一赔了之”（经济责任）的传统审判方式，树牢生态修复的审判理念，在判决中优先适用行为责任，突出对生态修复的重视，使司法审判转化为护航绿水青山的“再生动力”。

　　司法裁判者如何规范适用生态修复行为责任与经济责任，详见下文分解。

　　（一）生态修复行为责任的规范适用

　　行为责任是指判决被告实施一定的生态修复措施以恢复被侵害的生态环境。

　　1.行为责任适用的情形

　　行为责任主要适用于生态环境修复具备可行性、可操作性、经济性，行为人具备修复能力以及生态环境尚未被修复。行为责任方式一般可分为原地修复和异地修复。原地修复是指在原被污染或破坏的环境上采取一定的修复措施恢复其生态功能，司法实践中一般适用于动、植物资源减损型的环境损害类型上。原地修复主要针对修复措施简单、当事人易操作、技术要求不高的环境侵权类型。异地修复是指在原被破坏的环境不宜原地修复，可确定其他生态脆弱又急需维护的一定区域进行异地修复，如被破坏的植被已无法修复或不宜修复就可异地补植复绿。

　　2.生态修复措施的确定

　　法律的生命不是逻辑，而是经验，但单纯的经验又是无价值的，只有从经验中抽象出来的理性——经验理性才是有价值的。目前通过各地不断地实践，已经形成几种较为成熟的生态修复措施，如针对破坏森林、地上植被的补种复绿；如针对过度补捞水产品而采取的人工投放鱼苗、增殖放流措施等。这些修复措施均是经验理性的体现，可为同类型的污染案件提供裁判指引。但是随着科学技术的发展，针对不同种类环境污染的修复技术也处在不断更新中，司法裁判者应当与时俱进，吸收各地成熟、可复制地修复方式、措施，增加判决的可执行性。如针对非法采矿等导致的水污染、水土流失等，可以采取建设挡墙、填土、清渣、清污、除危；减少地表径流，控制水土流失；复绿增加山体植被覆盖度等生物措施和工程措施相结合进行修复，保护矿山地质环境。

　　3.检测、监督、验收、评估主体的确定

　　生态修复责任的判决只需“一锤定音”，但修复过程却很漫长，为确保修复成效，需要强化生态修复全程检测、监督，并确定验收、评估程序。法院作为审判机关，其主要职能在定纷止争，其不具备环境监测、监督、评估、验收能力和技术，且缺乏环境专业人员和执法人员，故必须依靠第三方的力量。关于检测、监督主体的确定。生态修复一般需在环保部门的监督下进行，而且生态修复方式和措施也需要在环境部门的指导下按照一定的标准和要求进行，因此，应当充分发挥环保部门的行业优势使其参与到生态修复判决执行监督中来，确保生态修复效果。另外，在环境公益诉讼纠纷中，环境公益组织或者检察院亦可作为监督主体。总之，法院应加强与公安、检察、司法行政和生态行政职能部门的配合与协作，不定期地组织回访考察和监督监管，做好生态修复成果的监测评价工作，督促检查生态修复判决的履行情况及生态修复的实际效果，形成相互配合、相互支持、共同推进的生态修复格局。此外，法院还应与被破坏生态环境资源区域所在乡镇政府、村、居两委加强联系，建立多元化社区共管机制，协助监督被告履行生态修复判决。关于验收、评估主体的确定。由于验收、评估亦需要专业技术，所以应当确定由具备专业技术能力的环保部门或者由法院委托专业机构或者专家顾问开展验收、评估工作。此外，法院亦可会同相关行政职能部门组织技术人员或有资质的单位并邀请专家顾问参与开展检查验收工作。

　　4.生态修复责任的保障形式

　　生态修复责任作为环境民事侵权的责任承担方式已是大势所趋，为确保侵权人积极履行生态修复义务，有必要建立健全的保障形式，以确保生态修复之实现。比如可以通过缴交保证金的方式或者提供一定财产担保的方式，督促侵权人履行义务。保证金数额由人民法院根据案情确定。若被告全面履行生态修复义务，或者经检查验收合格后，保证金予以全额退还。若被告未履行生态修复义务，或者经检查验收不合格或者部分合格后，保证金则作为法院选择第三方履行机构的代履行费用，法院视情况多退少补。另，法院应通过招投标的方式选择有资质的第三方代履行机构。

　　5.判决主文的内容

　　判决主文就是裁判结果，是法院对当事人争议的权利义务关系作出的实体性处理决定。为提高生态修复判决的可执行性，判决主文的内容应当包括修复的范围、时间、标准、检测、监督、验收、评估等内容。以判决被告实施补种复绿措施为例，应当明确补植的位置（受损地或异处）、补植的面积、施工方式、补植树种、苗木规格、造林密度、补植的林木成活率、抚育管理责任、检测、监督、验收、评估等内容。

　　6.判决主文的表达

　　裁判文书的表述，内容上应简洁精练、明确具体、方便执行，语言上应准确、逻辑严密、与事实及说理部分在内在逻辑上具有一致性。可见，裁判文书的表述具有鲜明的特点，对其规范性要求较高，特别是判决主文的表述更具简洁、精炼、法言法语程度高的特征。鉴于生态修复行为责任的判决主文的内容比较多，如果全部在判决主文中详细表述，将导致整个判决主文冗长罗唆，不符合判决主文语言表述规范性要求。鉴于此，笔者认为可以在判决主文中简略表述为：“判决被告承担环境修复责任”。而具体的修复内容可通过在判决书后以附表、附图等方式辅助表达，使得生态修复责任判决内容的表述上更加具体、详细，提高判决的可执行性。

　　（二）生态修复经济责任的规范适用

　　经济责任是指法院判决侵权人支付生态环境修复费用用于修复被其损害的生态环境。

　　1.经济责任的适用情形

　　有些生态环境污染或破坏后在现有技术条件下无法修复，如核泄漏、海洋油污染等事故。有些损害可修复，但修复成本巨大，甚至连政府都无力承担，此时适用行为责任显然不合适，即当被告客观上确无能力或条件开展修复工作时，可以判决被告承担经济责任。实践中，法院判决被告承担经济责任可能是基于被告不愿自行履行修复义务。笔者认为，针对被告不愿履行自行修复义务的情形，仍然应当先判断是否符合适用行为责任的情形，若符合仍应当判决其承担行为责任，同时判决其不履行修复义务或履行不到位时，由法院委托专业机构进行修复，并由被告承担代履行费用。

　　2.履行方式的创新

　　生态修复费用一般比较高昂，有些被告不具备支付能力，或者短期内不具备一次性履行的能力。鉴于此，有必要创新生态环境修复费用的履行方式或者替代方式。他山之石，可以攻玉，目前司法实践中已经有不少创新生态修复责任的履行方式可供借鉴。例如泰州案中考虑到被告短期内不具备支付1.6亿的巨额生态环境修复费用的能力，二审法院创新部分延期履行及有条件抵扣的履行方式，实现司法效果、社会效果与环境效果的统一；有些法院考虑到被告无能力支付生态修复费用，在被告主动提出以劳动代偿时，判决被告以公益劳动方式折抵修复费用。因此，司法裁判者应当充分发挥司法智慧，创新生态环境修复费用的履行方式或替代方式，如对非法捕猎野生动物、采伐和毁坏植被行为，在无力支付生态修复费用时，判决其在特定时期、特定区域提供巡山、巡河、管护、宣传等维护自然环境的公益劳动以折抵生态修复费用。

　　3.生态修复费用支付账户的确定

　　为确保专款专用应当在判决中明确生态修复费用的支付账户，且支付账户应当有所区别。首先，若当地已经建立环境公益诉讼专项基金账户，则修复费用支付至该账户；若未设立，则支付至法院指定的账户。这是法院秉持生态修复理念主动发挥“能动司法”的体现。因每一起环境纠纷所涉及的环境损害不同，为了确保该案被告所支付的生态修复费用能够切实用于修复被其损害或破坏的环境，应当由法院针对每起案件设立专门账户，由被告将生态修复费用汇入该账户。若是法院委托第三方代为修复则将该费用支付给第三方，若无法通过第三方修复则将修复费用汇入国库。法院主动介入保障了生态修复费用的管理、使用，促进生态修复的进程，亦可杜绝生态修复费用被地方政府挪作他用的现象发生。

　　4.判决主文的表述

　　鉴于最高人民法院公布的3个司法解释均已经明确使用“生态环境修复费用”一词，那么在以后的裁判文书中，均应当使用该词汇，规范表述为“被告××于判决生效后××日内支付××生态环境修复费用至××账户”。如果是判决被告提供公益劳动以抵扣生态环境修复费用，则判决主文中需明确公益劳动的方式、地点、范围、期限、报告义务、监督主体等内容。

　　结语

　　生态修复责任的适用是法院运用司法的力量直接参与生态文明建设的重要体现，是利用司法手段参与环境治理特别是基层环境治理的有效方式。鉴于环境案件的特殊性，以及严峻的环境问题引发的社会公众对法院或者环境审判的角色期待，环境司法作为环境保护的末端纠纷解决的重要手段，不同于一般意义上的民事司法，环境审判具有的较强的政策形成功能，这决定了法院角色应当处于主动状态。即作为环境保护的最后一道有力屏障，面对环境纠纷背后所涉及的复杂各类主体的利益冲突，司法裁判者必须树牢环境司法的主动性理念，在现有法律规则下，发挥主动性和创造性，规范适用生态修复责任，衡平环境纠纷中各利益主体背后的法律、政治、道德、民俗等不同价值或规则之间的冲突，以实现司法的社会效果。这是有效弥补环境立法、行政供给不足的现实需要，也是应对环境救济手段特殊性的需要。

　　“一江碧水，两岸青山”既是古人眼中的美景，也是现代人所憧憬的现实。孟子日：“行之而不著，习矣而不察，终身由之而不知其道者，众也”。虽然自2014年最高人民法院成立环境资源审判庭以来，我国环境司法审判取得不俗的成绩，修复性司法理念也已经深入贯彻落实到司法实践中，但我们不应沾沾自喜，对存在的问题“习矣不察”，而应对问题紧盯不放，努力探索生态司法保护和修复新模式，发挥司法审判在生态环境保护中的指引、评价和导向作用——正所谓“不忘初心，方得始终”。唯有如此才能全面修复受损害的环境资源，才能推动我国生态文明建设迈上新台阶，才能实现蓝天白云、繁星闪烁、清水绿岸、鱼翔浅底……的美好愿景。

注：该文获全国法院系统第31届学术讨论会二等奖

　　

　　

原文链接：http://fjfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2020/05/id/5196179.shtml