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长安释法 | 如何理解法律法规中的“基层”

基层，是国家治理和法治建设的关键环节和重要内容。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》中多次提到“基层”，如明确要求“构建简约高效的基层管理体制”“稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层”等。可以说，在法律法规、政策文件和党政机关日常工作中，“基层”都是一个常用的关键词，但其范围和含义有所区别。归纳起来，有两种表述形式。“基层”代指处于社会生产生活一线的单位组织、干部群众。主要体现在两个方面：一是党群工作中，直接联系和服务党员、群众的组织往往被定义为“基层组织”。如根据《中国共产党章程》第三十条，企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织；党的基层组织，包括党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。再如，《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第四十一条规定，该条例适用于县级以上各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团机关的党组织。实践中，这类基层组织不与行政层级挂钩，自身行政级别不低的单位也可以设立党的基层组织，如国家部委的机关党委、部委司局的党支部。相似的例子还有《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》关于国有企业党委的规定，中华全国总工会《工会基层组织选举工作条例》对工会基层组织的规定。二是法律政策制定等工作中，强调听取来自基层的意见。如根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条，县级以上的地方各级人大常委会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议。再如，《行政法规制定程序条例》第二十一条规定，国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。这里重点强调听取了解实际情况的一线单位组织和群众的意见。“基层”代指县和县以下层级及相关单位。具体分为四类：一是仅指县级。如根据人民检察院组织法第十三条规定，基层人民检察院包括县、自治县、不设区的市、市辖区人民检察院。再如，海警法第七十八条规定：“海警工作站，通常是指由市级海警局领导，在沿海县级行政区域设立的基层海警机构。二是包括乡镇、街道。如司法部《基层法律服务所管理办法》第二条规定，基层法律服务所是在乡镇和街道设立的法律服务组织，是基层法律服务工作者的执业机构。三是包括乡镇、街道、社区、村。这也是多数法律法规、政策文件中“基层”的范围。如中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”；《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》关于“引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对”的规定中，就要求“完善乡镇（街道）、村（社区）应急处置组织体系，推动村（社区）依法参与预防、应对突发事件”。四是包括县、乡镇、街道、社区、村。如《党政领导干部选拔任用工作条例》第八条规定：“提任县处级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历”；对于这里的“基层工作经历”，中央组织部印发的《关于党政领导干部选拔任用工作条例若干问题的答复意见》作了具体解释，即“在县（市、区、旗）、乡镇（街道）党政机关，村（社区）党组织或村（居委会）以及各类企业、事业单位工作过（参公管理的事业单位不在此列）”，同时明确“军转干部在军队团和相当团以下单位工作过，中央、国家机关干部在市（地、州、盟）直属机关工作过，也可视为基层工作经历”。也就是说，县、乡镇、街道、社区、村及相关单位是该条例里“基层”的主要范围。“基层”一词在各领域沿用了多年，在不同语境下，甚至在同一条款中都可能有不同范围和含义。如宪法第一百一十一条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。这里的“基层群众性自治组织”中的“基层”强调社会生产生活一线，“基层政权”中的“基层”则强调行政层级，且联系居委会和村委会的基层政权还有所不同。如根据城市居民委员会组织法第二条，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助；根据村民委员会组织法第五条，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。总的来看，“基层”的不同范围和含义来自多方面因素，要完全统一标准，既无必要也不现实。为避免理解上的争议，便于操作执行，建议在今后有关法律法规、政策文件“立改废释”工作中，尽可能结合各自领域的实际情况，明确规定“基层”的具体范围。特别是涉及职责权限、权利义务、公共资源等配置调整的法律法规、政策文件，可考虑以专门条款的形式对“基层”的范围作出具体解释。作者系中国政法大学博士