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个人信息保护检察民事公益诉讼的理论基础与实施进路

　　世界范围内对个人信息保护均是通过多领域立法实现。个体赋权、行政监管、刑事制裁与公益诉讼制度的运用，为个人信息保护提供了较为全面系统的理论工具和实践路径。其中，对于以维护不特定多数人的共同利益即公共利益为依托，通过公益诉讼等形式，反射性地、间接地保护个人信息权益。在个人信息保护领域，信息自决权是个人信息保护的基底与核心。索洛夫教授认为，有效的隐私保护应在个人拥有控制权和数据生态系统（Data Ecosystem）处于控制之中等两种不同的“控制”之中理解和把握，同时应当使数据生态系统处于更好的控制之中，政府执法、消费者集体行动以及其他路径应综合运用和结合。公益诉讼是作为个人信息权益保护的理论工具与重要制度实践。

　　个人信息保护检察民事公益诉讼：法律定位与规范体系

　　罗马法上，公益诉讼（Actiones Publicae Populares）乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起；而私益诉讼（Actiones Privatae）乃保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起。进而，哪一主体有权提起公益诉讼才能真正体现公益诉讼之实质，或者说，是否由公共利益代表的国家机关提起公益诉讼才更符合公益诉讼之本质，实则是问题的关键。直至20世纪以彼得斯等为代表的“国家辅助性理论”，才逐渐在学说竞争之中取得重要地位，其也为作为国家代表的检察机关或行政机关提起公益诉讼提供了理论根据。

　　现行民事诉讼法第五十八条规定了民事公益诉讼，即“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。最高人民检察院等部门近年来发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》和《人民检察院公益诉讼办案规则》等一系列文件中均对公益诉讼进行了规定。2021年8月颁布的个人信息保护法第七十条规定了个人信息保护的民事公益诉讼，即“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼”。综上，个人信息保护检察民事公益诉讼具有明确的法律依据，其也居于现行民事公益诉讼的体系之中，并进行相应体系解释及适用。

　　个人信息保护检察民事公益诉讼中的公共利益考量

　　公共利益是一个典型的不确定法律概念。这一概念最特别之处，在于其概念内容的不确定性，这种内容的不确定性，可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个主要方面。公益诉讼中的“公益”，是兼具主观的公益与客观的公益两个方面——不确定多数人之利益以及哪些主体以何种方式能够实现国家和社会之利益。

　　对“社会公共利益受到损害”的判断，应与个人信息保护本身特性紧密相联。就侵害个人信息的社会公共利益而言，其往往是分散的、局部的、不特定的，主体（信息）数量多寡、信息本身的重要程度、信息泄露的场域等皆可能成为判断是否损害社会公共利益的因素。同时，社会公共利益受到损害不但包括现实的已经存在的“不利后果”（现实损害），还包括构成现实威胁的“不利后果”（损害的重大风险、具有危及人身或者财产安全的危险）。

　　从目前来看，个人信息保护检察民事公益诉讼案件大致针对以下行为和类型：第一，个人信息的违法收集、处理和非法提供等行为；第二，敏感个人信息的违法收集与处理等行为；第三，侵犯公民个人信息罪刑事附带民事公益诉讼。

　　目前的检察民事公益诉讼实践可以有效弥补个人不知诉、不愿诉以及行政机关执法不到位等情形，但目前实践有必要进一步反思。一方面，对于一般性的违法处理个人信息的行为，即便经公告没有法律规定的机关和有关组织提起诉讼，但应否进一步督促行政机关履行个人信息保护职责，而并非直接提起检察民事公益诉讼，这点有必要进一步思考，即应防止“公权遁入私法”的现象，避免公权力机关可能逃避公法上的责任。另一方面，若民事公益诉讼的实现仰赖刑事附带民事诉讼机制，这也会大大削弱民事公益诉讼应当由检察机关、消费者组织等社会组织主动提起的意愿和空间，不利于民事公益诉讼的推进。

　　概括而言，今后可着重拓展以下领域的社会公共利益保护：一是敏感个人信息的潜在大规模侵害。对于这些领域，检察机关应发挥其所具有的技术优势、地位优势等，更准确地发现可能受到损害的社会公共利益，从而更好地保护个人信息权益。二是违法处理、泄露个人信息引发的严重的数据安全风险。检察机关应针对这些群众难以发现甚至无法发现的领域提起民事公益诉讼，通过技术运用、线索征集、深入调查等方式，发现相应事实和证据。三是未成年人、老年人等重点群体的个人信息的违法收集与处理。近年来，学校、培训机构等超限收集、泄露、倒卖未成年人的个人信息，侵害未成年人信息权益的事件屡有发生。如何从源头上遏制非法获取信息以及更前端的信息泄露、倒卖等活动，更好保护特殊群体的个人信息权益，也应成为检察机关提起公益诉讼的重点。

　　个人信息保护检察民事公益诉讼的程序实现

　　检察机关的起诉顺位。个人信息保护法第七十条仅规定了有权提起民事公益诉讼的主体，但并未规定相关主体的起诉顺位。故此，仍应按照民事诉讼法第五十八条规定的主体、程序等提起诉讼，而不存在更改或者突破检察机关的起诉顺位等问题。至于检察机关提起民事公益诉讼对于保护个人信息权益具有独特优势，能否考虑将其作为第一顺位进行起诉，则可考虑通过其他立法进一步规定。

　　在现行法下，检察机关提起民事公益诉讼之前需进行公告程序。诉前公告期为30日，这一公告程序可以保障社会组织起诉主体的优先顺位，提升社会组织提起诉讼的积极性。另外，在提起公益诉讼之前，检察机关还可以提出检察建议和支持起诉等。

　　公益诉讼的提起不影响私益诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2022年修正）第二百八十六条规定，人民法院受理公益诉讼案件，不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法第一百二十二条规定提起诉讼。检察机关提起个人信息保护公益诉讼，不影响受侵害的自然人向被告就同一侵权行为提起私益意义上的民事诉讼。

　　2023年9月，全国人大将《检察公益诉讼法》列为一类立法项目。在这一法律呼之欲出的背景之下，进一步激发检察公益诉讼的功能与作用，探讨不同领域的检察公益诉讼，就成为未来立法的着力点。单纯地提起检察公益诉讼显然并非公益诉讼的目的，如何通过检察机关提起公益诉讼，使之回归公益诉讼之本质即调动社会力量积极推动公益诉讼、促使行政机关积极履职，更多主体通过各种方式维护社会公共利益，才是重要功能和目标。故此，检察公益诉讼更应在自身定位、公共利益的识别与发现、一般主体难以取证而须依靠重要技术和资源取证的领域案件、起诉顺位、特殊群体和更大范围不特定主体的利益维护等多方面再着力，才能真正保护好不特定多数人的个人信息权益和社会公共利益。

　　（原文刊载于《政法论坛》2024年第4期）

　　

原文链接：http://www.nxzfw.gov.cn/zfxt/fxyj/202410/t20241010_929829.html
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