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检察机关维护良好营商环境的实践及反思

　　北京市大兴区人民检察院课题组

　　实践中，检察机关需要从加强对服务营商环境职能的思想认识，以市场为导向做好检察制度机制的供给侧改革，厘清“宽”“严”标准，准确适用法律教育，办案职能与监督职能实现双轮驱动等方面促进检察职能的行使更积极、更精准、更有效。

　　大兴区人民检察院主楼　　

　　检察机关维护营商环境的实践观察

　　（一）维护营商环境的主要做法

　　结合近年来检察机关围绕维护营商环境所开展的工作情况分析，当前，检察机关维护营商环境的主要做法有以下几方面:

　　发挥检察司法职能，营造安全稳定的社会环境 。社会安全稳定是一切发展的前提，检察机关牢固树立总体国家安全观，依法履行批准逮捕、提起公诉等职责，维护国家安全和社会稳定，严惩危害国家安全、暴力恐怖等犯罪，切实保障公民人身、财产安全。

　　强化法律监督，维护社会公平正义。一是深化刑事诉讼监督。遵循打击犯罪与保护人权并重理念，贯彻宽严相济刑事政策。比如，最高人民检察院成立专门办案组对张文中案同步审查，最终，张文中被改判无罪。对顾雏军案详细听取当事人申诉及辩护人意见，依法提出检察意见，最终，获得改判。坚决贯彻落实了党中央《关于完善产权制度依法保护产权的意见》及习近平总书记关于加强产权保护，促进民营经济健康发展系列重要讲话和指示精神。

　　二是加强行政诉讼监督。2018年，重点监督征地拆迁、社会保障等领域的案件。开展行政非诉执行专项监督，督促行政机关依法申请强制执行，监督法院依法审查办理，提出检察建议6528件，已采纳5117件。

　　三是依法开展公益诉讼，助力绿色发展，提高公共服务水平。仅2018年，办理生态环境领域公益诉讼1.3万件。同时，树立双赢多赢共赢理念，助力政府依法行政，共同维护人民根本利益，为营造法治、有序的营商环境提供更加优质的公共服务。

　　服务非公经济发展，平等保护产权。 2016年至今，为落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，各级检察机关在司法办案中对国企民企、内资外资、大中小微企业落实好“平等”二字，确保各类企业一视同仁，并以务实举措助力民营经济发展。以北京为例，北京市人民检察院在检察改革中专门成立经济犯罪检察部门，并连续三年发布知识产权保护、服务和保障科技创新典型案例，与市工商联共同建立北京民营企业产权保护社会化服务体系，努力营造良好营商环境。

　　发挥司法能动性，维护市场经济法治秩序。一是主动融入国家重大战略实施，优化营商环境。北京、天津、河北检察机关建立协作机制，服务京津冀协同发展和雄安新区建设。上海等11个自贸试验区所在地检察机关建立一体化协作机制，打造中国特色“自贸检察”。辽宁、吉林、黑龙江检察机关围绕为供给侧结构性改革、国有企业改革发展提供有力司法保障，细化服务东北振兴司法举措。

　　二是加强法治宣传和代表联络，着力营造法治、透明、公平的体制政策环境和社会舆论环境。以北京为例，北京市人民检察院开展“十进百家、千人普法”活动，把培育社会尊重产权、保护产权意识作为以案释法、法治宣传教育的一项基础性工作。释放保护产权的积极信号，增强人民群众财产财富安全感和社会信心，保护企业家精神，支持企业家专心创新创业。

　　（二）维护营商环境的实际成效

　　创新创业环境得到改善。从总体环境上看，我国营商环境排名已取得大幅度上升，从2012/2013世界第96名上升至2018/2019世界第31名。

　　具体而言，以“中国网店第一村”青岩刘村为例，义乌检察机关以全国首例反向刷单案件的办理向社会传递了恶意刷单破坏他人正常生产经营，构成破坏生产经营罪的价值引导，不仅保护商家的合法权益，更对侵害电商行为起到震慑作用。

　　企业家信心得到提升。实践中，检察机关通过宽严相济的刑事政策与产权平等保护等方式依法维护企业家的人身财产安全，为其经营发展保驾护航，使其安心创业、踏实经营。以吉林省为例，吉林省三级检察机关自2017年开始开展千名检察长走进千户重点民营企业，联系千项重点建设项目的“双千服务”工作。让检察职能直接落实到企业，帮助企业解决实际困难，该项工作深受企业家欢迎，增强了企业家的信心，起到了良好效果，得到了省委书记的点赞。

　　对外开放水平得到提升。当前，检察机关通过提供安定社会秩序、产权平等保护等方式更好地保障外商投资合法利益，保护进出口贸易，为扩大开放助力。比如，近年来，每年都有50万外商从事贸易的浙江义乌，检察机关多年来一直致力于为外商投资营造诚信有序、公平公正的法治环境，始终把保护知识产权、打击假冒伪劣、护航“一带一路”作为深化法律监督、服务市场发展的切入点，建立起全方位、立体化的知识产权司法保护机制，得到外商肯定。

　　与京东集团就知识产权保护工作开展座谈　　

　　检察机关维护营商环境过程中的问题反思

　　思想认识不能满足职责要求。从大的政策层面看，最高检对该项工作有一系列的部署和要求，各地方检察机关也在落实，并取得一定成绩，但是在某些方面也存在思想上“上热中温下凉”，行为上“用文件落实文件”“会议落实会议”的问题。具体而言，主要体现在对营商环境建设重要性认识不足，学习不够深入透彻；对营商环境建设还存在认识误区，缺乏持久工作准备；落实中央部署工作的主动性和积极性不高。

　　检察法治产品供给与市场需要之间不协调。实践中，检察机关通过“四大检察”职能的发挥，为营造和维护良好的营商环境提供了安全稳定的社会环境，公平有序的市场秩序，也为企业家人身和财产安全提供了法治保障。但基于市场环境的复杂性和富于变化，而检察职能的相对稳定性和谦抑性，检察产品对市场的供给并不能完全契合市场的需要。

　　“宽严”判断标准不明确导致法律效果难“相济”。宽严相济是我国的一项刑事政策，在检察机关营造和维护良好营商环境的工作中，落实宽严相济的要求普遍存在于服务和保障非公有制经济发展、平等保护产权的文件当中。

　　但具体到检察办案过程中，由于成文法的天然局限性加之办案人员的禀赋气养及社会认知方面的千差万别，如何能正确把握和运用“宽严”实现“相济”并不容易，有时候会与社会公众的期待认同存在差异，会背离司法泯灭社会矛盾的初衷，甚至衍生出新的矛盾与冲突。

　　检察办案职能与检察监督职能发展不平衡。长期以来，对于营商环境的维护，办案职能是一个重要方面，可以最直接而有效的维护市场秩序，打击犯罪。但民事、行政诉讼监督、公益诉讼职能的重要性也不可忽视，尤其是民事诉讼监督与公益诉讼。民事诉讼监督最接近营商氛围、法院办理最广泛的民商案件，可以在相关工作中有所建树，公益诉讼作为新时代国家改革的重大项目，从一开始就承担着以法治思维与法治方法解决社会矛盾，维护公益，助力依法行政的历史使命，但整体上检察监督职能在维护营商环境的工作中偏向弱势。

　　为中核控制讲授职务犯罪预防法治课　　

　　检察机关维护营商环境的进路分析

　　（一）加强对维护营商环境职能的思想认识

　　强化学习教育。应加强对优化营商环境理念的教育，全体检察人员和各级检察机关要深刻认识优化营商环境的战略意义，要提高政治站位，强化大局意识，提高服务水平，主动投身到优化营商环境工作中，努力为加快建设现代化强国贡献力量。

　　以考核机制倒逼。首先，应健全和完善对各级领导干部落实营商环境建设的责任制考核。其次，将营商环境建设作为当前检察系统绩效考核的一项重要内容，奖勤罚懒，外加压力，内化于行。最后，探索引入优化营商环境第三方评估机制，作为完善营商环境绩效考核的重要手段。

　　（二）以市场为导向做好检察制度机制的供给侧改革

　　建立科学决策机制。以社会发展与市场需要为基础，顺应时代需要，积极广泛听取市场主体意见，及时做好相关法律与规范性文件的建议修改、解释和清理工作，统一法律适用标准，使“现行”法律规范能够适应营造和维护营商环境的需要。

　　加强产权依法平等保护，健全源头预防涉企错案机制，让企业家有持久的安全、可靠的预期，放手经营发展。加大对侵犯企业家人身权、财产权、人格权刑事犯罪的惩治力度，努力增强企业家的财富安全感、社会获得感、创业幸福感、市场存在感，激发创业创新动力和经济发展活力。

　　建立健全检企对接机制。广泛听取企业家意见建议，不断创新服务途径和方式。加强智慧检务建设，完善12309检察服务平台、“两微一端”等检察新媒体平台建设，打造“互联网+”绿色检务通道，为企业提供更智能、更精准、更贴心的检察公共服务。

　　（三）厘清“宽”“严”标准，准确适用法律

　　坚持以法律规范的内容为依据。宽和严都必须依法进行，宽和严都必须在法律幅度内体现，办案人员必须运用法律解释的方法。办案人员在进行刑法解释时，个案审理对宽的判断要结合案件的具体情况综合分析。

　　坚持案件事实为依据，区别适用类案政策与个案政策。案件事实是宽和严的判断的基础依据，必须事实求是，对案件进行综合分析，除此之外，要区分适用不同时期和不同类型的具体刑事政策、避免一刀切处理问题。特定时期针对犯罪时已开始进行具体的刑事政策，宽和严的标准，要在正确判断特定时期经济犯罪特点和经济发展态势的基础上把握。

　　坚持“发展的眼光”与主流的公平正义观相吻合。虽然刑法轻刑化是世界刑法潮流，对于经济犯罪也多数强调其可轻缓之特性。要在宽与严之间保持适度的平衡。毛玲玲在《经济犯罪与刑法发展研究》一书中强调，宽并不是否定依法从严惩处破坏经济犯罪的分子，宽和严都要得到相继，就应尽力避免对犯罪危害的片面认识而导致处理上的过度轻刑化。

　　（四）办案职能与监督职能实现双轮驱动

　　持续提升刑事司法检察工作质效，维护市场经济秩序。一是积极参与和主动服务保障打好“三大攻坚战”，提升刑事司法检察工作质效。积极参与整顿和规范市场经济秩序活动，为企业优胜劣汰提供公平公正的法治环境。

　　二是加大对侵犯企业家人身权、财产权、人格权刑事犯罪的惩治力度，妥善处理由经济纠纷引发的暴力讨债、绑架、非法拘禁等案件，保障投资经营者人身安全、出行安全、资产安全。

　　三是坚持惩治违法犯罪与保护合法经营并重，突出打击重点与监督实效。严格把握政策界限与方式方法，通过依法惩治犯罪者、支持改革者、保护创业者、挽救失足者、教育失误者，实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

　　完善法律监督，推进营商环境治理体系建设。一是主动融入优化营商环境工作大局。比如，强化办理涉企案件的法律监督和风险管控，加大对相关民事、行政案件审判、执行活动的监督力度，探索在消费者权益保护、数据信息安全等领域开展公益诉讼工作，依法保障各类市场主体公平参与市场竞争。

　　二是发挥“四大检察”职能，构建营商环境治理体系。切实加强对企业产权、市场秩序、科技创新、生态环境保障，为企业和投资经营者提供丰富优质的检察法治产品。比如，探索建立检察机关对行政机关及其工作人员不作为、慢作为、乱作为的监督纠正机制，有效运用检察建议和提起公益诉讼等方式推动行政机关依法履职，努力营造“审批事项少、办事效率高、服务质量优”的发展环境。

　　(作者系：北京市大兴区人民检察院副检察长王延文、第三检察部主任张颖、第六检察部检察官徐金海、第二检察部检察官王冷）

　　(本文刊载于《人民法治》2020年1月号（下）)

[责任编辑：王雪]