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建立健全“遗落之诉”检察监督，推进行政争议实质性化解

　　

　　

　　如何解决行政争议实质性化解的问题？最高人民检察院对两批共45件行政争议实质性化解重点案件进行挂牌督办，并在全国检察机关部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，有力地推动了检察机关对申诉案件行政争议的有效化解。除了化解申诉案件的行政争议外，检察机关还积极探索化解“遗落之诉”等案件的行政争议，即“行政相对人针对行政决定虽没有行使复议、起诉和申诉权利，但在非诉执行阶段仍然提出其合法诉求所致的行政争议，基层检察院也可以视为申诉案件来调处”。

　　建立健全“遗落之诉”的检察监督制度，通过启动检察机关的调查核实权，确认非诉阶段被申请执行人在先行的行政决定阶段的权利义务是否存在，以及采取相应措施来实现相应权利义务内容，将有助于从终局上调处纠纷，实现行政争议实质性化解。不过，从与救济时效制度构造的关系上来看，要以明快且一贯的逻辑来对“遗落之诉”检察监督的本质性目的及指导理念进行说明，却并不是件容易的事情。要使这种特殊的权利救济路径能够正常发挥其作用，就有必要保障相关当事人在检察机关以申诉案件来调处的过程中享有充分的程序机会来穷尽攻击防御手段，而其程序保障所涉及范围，原则上应当与通过检察监督所能涉及的范围相一致。根据最高人民检察院的要求，化解此类行政争议，需要把握好发挥检察机关可以调查核实和司法审查的专业优势，而不要充当旁听者或者陪议员。贯彻落实该要求，需要在如下几个方面下功夫。

　　一要把握好行政主体的告知义务与行政相对人的救济请求权的关系。质言之，只要行政主体在先行行政决定之际依法履行了告知义务，切实告知了当事人所享有的复议、起诉等权利，如果当事人没有在法定期限内行使相关权利救济请求权，那么，便可以直接地援用行政行为的不可争力，当事人将由此而失去寻求救济的机会。这种情况下，不宜启动所谓“遗落之诉”检察监督。援用行政行为的不可争力，并非不重视当事人的权益救济，相反，实定法上大多规定了在知道行政行为作出之后一定时期内有权申请相关权益救济。并且，为了使这种救济切实有效，行政行为法大多为行政主体课加了告知和送达的义务。为了督促相对人等更好地实现权益救济，专门创设时效制度，督促其尽早行使权益救济请求权，充分运用救济制度。这是从行政行为的法律效力中所引导出的本质性效力——封杀故意将矛盾纠纷延后至非诉执行阶段才主张所谓“其合法诉求”的这种做法，激发权益救济请求权的活用，更有助于实现公共利益和保护各相关权益，就是从这种目的推导出并通过程序保障而得以正当化的、扎根于制度之本质的效力。

　　二要运用好处分权主义和利益均衡的原则来推动行政争议实质性化解。行政主体切实履行了告知义务并送达了行政决定的话，根据“睡眠的权利不受保护”之法理，就不宜专门启动检察监督来追求所谓行政争议实质性化解。对“遗落之诉”，以特别的程序启动行政检察监督，其前提条件是行政主体在行政决定阶段没有履行或者没有有效履行告知和送达义务，以至于特定的当事人未能在法定的期限内就行政决定的内容启动行政复议、起诉和申诉权利。那么，在追求行政争议实质性化解的检察监督程序中，是否能够继续采用处分权主义？所谓处分权主义，是指将是否争议以及围绕怎样的请求进行争议等问题完全交由当事人来决定。即相对人在行政决定阶段如果没有受到任何阻碍而任意放弃了权益救济请求，亦即虽具有“争议的自由”却选择了通过放弃或者允诺请求而获得的“不争议自由”，那么，即便“在非诉执行阶段仍然提出其合法诉求”，也应当视同处分权主义之下的“合意”来处理，原则上不宜启动“遗落之诉”检察监督。这里往往会需要导入利益衡量原则，可以根据当事人争议的情况，在有争议的范围内谋求调解，实现行政争议实质性化解。检察机关必须对有无理由进行判断，对相关问题进行调查核实，作出是否启动检察监督的判断。当然，在当事人不具有争议意思时，由于行政争议实质性化解这种制度目的已经得以实现，所以，检察监督也就应当宣告终结。

　　一般情况下，要将“争议或者不争议”的决定权交给当事人；在一些特殊情况下，检察机关还是要对是否启动检察监督作出衡量判断，甚至对作为非诉执行阶段之前的行政决定的有效性作出判断。这样，脱离开当事人的意思而进行检察监督的程序构造表明，该制度的目的并非仅限于当事人之间的争议解决，而且还包括从公益的观点来判断行政非诉执行乃至之前行政决定的合法性及合理性等。这就对检察机关提出了很高的要求。

　　此类案件的行政争议，以“针对行政决定虽没有行使复议、起诉和申诉权利”以及“但在非诉执行阶段仍然提出其合法诉求”为特征，要对如此“合法诉求”予以承认，就需要摆正与行政法上诸多制度、机制、原则和程序的关系，需要切实用好利益均衡的原则。

　　三要把握好辩论主义来促进行政争议实质性化解。在辩论主义之下，为特定的请求提供基础性事实，争议或者不争议哪一点，怎样立证争点，乃至当事人没有行使复议、起诉和申诉权利到底是不是基于自愿，等等，皆可通过当事人辩论来加以明确。不限于职权推进证据调查，而且包括职权探知，当事人的主张立证活动不拘束检察机关。检察机关在法律上可以就特定的请求事项，以独自的判断对证据进行探知、调查，并对行政决定的有效性作出判断。也就是说，检察机关可以脱离开当事人的主张来探求行政争议实质性化解的有效性，这揭示出“遗落之诉”检察监督应当属于“国家的法律监督机关”的重要职能，而当事人的辩论将会为实现该目的提供重要的参考和启迪。

　　四要把握好职权主义来推动行政争议实质性化解。既然是追求行政争议实质性化解，那么，采用当事人对立构造似乎便是当然的事情。因为有认真展开攻防讨论的当事人存在，将纷争作为自己的问题来考虑，才能发挥其真正价值，使审理更加充实，并达至让相关方面能够接受的行政争议实质性化解之目的。虽然“遗落之诉”检察监督并不限制请求人适格，也不排除处分权主义及辩论主义等当事人对立构造，但是，从公益性这种制度目的出发，也应当引入职权主义。当事人主义为主，职权主义为辅。

　　检察机关适度推进职权调处，应当在对以下情形进行综合考虑的基础上针对各个案件作出相应决定：该案件给公益带来的影响；进行职权探知将导致审理迟延的可能性；作为职权探知的结果，客观性真实得以发现的可能性。职权审理权限在当事人对立构造中应当承担补完性作用。为了行政争议实质性化解而引入“遗落之诉”检察监督，其公益目的性无可争议。而要期待非诉执行中的当事人之间的认真讨论和充实审理，便需要创设作为公益目的达成的政策性手段。而职权主义，可以期待其在当事人对立构造的界限显在化之时，作为克服该界限的补完性原理而发挥作用。

　　五要把握好实质性确定力与行政争议实质性化解的关系。“遗落之诉”检察监督，与其说是谋求解决特定当事人和行政主体之间纠纷的制度，倒不如说是以公益为其本质性目的的制度。在该制度之下，并不能将防止拖延纠纷作为制度旨趣当然的要求，而是要从公益的观点出发，根据需要来展开制度设计。众所周知，纠纷的拖延会带来解决纠纷的成本增加，甚至会因为新的法律关系之形成而给解决纠纷带来难以克服的困难。正是为了避免这种窘况，行政法上大多采用了比较短的时效，力求尽早使相关法律关系稳定下来。如果对行政决定的重新审视是“遗落之诉”检察监督之目的的话，那么，通过采用相应的机制来督促和保障行政相对人在行政决定阶段及时行使其权益救济请求权，才是最理想的。

　　在这层意义上说，“遗落之诉”检察监督需要注意把握好与公定力、不可争力、不可变更力等行政行为效力的关系，尤其是与被称为行政行为实质性确定力的不可变更力的关系。由于行政行为并不一定是以解决纠纷为目的的，所以，不能承认行政行为的实质性确定力具有与法院裁判的既判力相当的效力，即使是关于争讼裁断性的行政行为也依然存在被基于行政复议法或者行政诉讼法所修正的可能性。所以，对“遗落之诉”检察监督来说，不能当然地承认这样的效力。行政救济通则中的起诉限制与行政争议实质性化解的关系，应当从依法律行政的观点出发来进行调适。对于与行政行为具有利害关系的人来说，应当准备普遍的司法性救济的机会。虽然说不可能架构一种让“任何人”都可以请求“遗落之诉”检察监督的制度，但是，与行政行为具有利害关系者在行使其享有的对该行政行为进行权益救济请求权而遇到时效等效力阻碍时，若能够尝试利用“遗落之诉”检察监督，则是追求行政争议实质性化解值得选择的重要路径。

　　（作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长）

原文链接：http://www.gx.jcy.gov.cn/ygjw/llyj/202011/t20201113_3023918.shtml