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“案-件比”——引领新时代检察办案活动的风向标

　　

　　

　　最高人民检察院案管办主任

　　董桂文

　　今年初，最高人民检察院印发了《检察机关案件质量主要评价指标》，初步建立检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系。“案-件比”这一崭新的司法评价概念也被各界形象地比喻为“司法办案质效的GDP”，成为衡量检察机关司法办案质效的重要指标。检察机关为什么提出“案-件比”？“案-件比”是什么？能够发挥什么样的作用？实践中对司法办案活动带来什么样的效果？本文拟以刑事检察为例，从以下几个方面作一介绍。

　　一、为什么提出“案-件比”

　　根据我国法律有关规定，司法机关办理一起犯罪，一般会经历刑事侦查（含审查逮捕活动）、起诉、审判三个大的环节，就检察机关的办理环节来说，在各界比较熟悉的审查逮捕、审查起诉活动之外，还可能会经历诸如对不批捕案件或者不起诉案件的复议复核、对逮捕、起诉案件的申诉和审查起诉阶段的退回补充侦查、延长审查起诉期限以及起诉后的撤回起诉等20多项业务活动，而每一项业务活动，都有相应的办案期限。据不完全统计，如果一起案件将上述这些业务活动都经历一遍，即使各项业务活动之间能够实现“无缝衔接”，中间没有间隔时间，总体诉讼时限也可长达5年以上，这样的时间跨度无论是对当事人还是办案机关，都是沉重的代价和成本。当然，法律上规定这些业务活动，都是为了查清案件事实，确保准确追诉犯罪，切实保障人权，但是这其中有一些业务活动应当是非常态的，在特殊情形之下才应开展的活动。如果每一个环节都能够将工作做到极致，其中有些业务活动是可以避免或者少发生的，比如检察机关作出的不批捕决定适用法律正确、释法说理到位，就可能不会引起公安机关的复议复核或者当事人的申诉，再比如检察机关前期引导公安机关侦查工作做得好，就不必要再进行退回补充侦查；或者如果第一次退回补充侦查提纲写得详实清晰，在公安机关补充侦查期间检察机关的引导工作又做到位，就没有必要第二次退回补充侦查。而“案-件比”的价值就在于，引导各级检察机关办案人员努力在每一个环节将工作做到极致，切实提高办案质量和效率，减少不必要的程序空转，更好地实现实体正义和程序正义，满足新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有更高水平、更丰富内涵的需求，实现习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受的公平正义”的目标。

　　二、“案-件比”是什么

　　“案-件比”，简单说就是“案”的数量与“件”的数量形成的一个对比数。那么，这里的“案”是什么，是指发生在人民群众身边的案，也就是我们通常说的有一个案子在法院、在检察院等。这里的“件”又是什么，就是司法机关在办案过程中，在统计上作为一个个“案件”数量来统计的案件。在不同的司法机关，针对同一个当事人的同一个“案子”，一般都会根据该案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节、各项业务活动情况而统计为多个“案件”。也就是说，“件”数一般都远远多于当事人自己认为的在司法机关的那一个“案子”。就检察机关的办案环节而言，前文提到的20多项业务活动就是20多“件”。比如张三故意伤害案，这是一个“案”。该“案”进入司法程序后，公安机关侦查终结移送检察机关审查起诉后，如果检察机关对此作出不起诉决定，公安机关对不起诉决定依法提出复议和复核，则原本的同一个案子在数据统计上就变成了审查起诉加上复议、复核的三个“案件”。而复议、复核其实就是多出来的非必经的程序环节。“案-件比”将1:1设定为理想状态。之外的“件”数越多，说明“案”经历的诉讼环节越多，办案时间越长，当事人对办案活动的评价相对越低，办案的社会效果相对越差。

　　那么，检察机关对“案”的基准数和“件”的基准数是如何确定的呢？目前是将一个时期内受理的刑事案件作为“案”的基准数，批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核、一次延长审查起诉期限、 二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、撤回起诉、法院退回、被告人上诉、检察机关建议延期审理、国家赔偿等16种业务活动与“案”数之和作为“件”的基准数，两者相对比形成刑事检察的“案-件比”指标数。举个比较极端的例子，李某盗窃张某2万元钱，经公安机关立案侦查后，移送检察机关审查逮捕，检察机关作出不批准逮捕决定后，公安机关提请复议?，本院复议维持不捕决定后，公安机关又向上级检察院提请复核?，上级检察院复核后撤销了原不批捕决定，变更为批准逮捕；公安机关侦查终结?后，将该案移送检察院审查起诉?后，检察机关退回公安机关补充侦查一次?，决定延长审查起诉期限一次?，之后作出不起诉决定，公安机关向本院提出了复议?，之后向上级检察院提出复核，上级检察院复核?后撤销原不起诉决定，决定提起公诉；案件起诉到法院后，法院由于证据方面的原因作出无罪判决??。综合起来，李某这一个“案”，前后经历了不批捕的复议、不批捕的复核、退回补充侦查、延长审查起诉期限、不起诉的复议、不起诉的复核，起诉和审判等8项业务活动，由于起诉和审判是必经的环节，应合并为1，实际经历了7项业务活动。那么，这个案中的“案-件比”就是1:7，就是一个案，在司法统计数据上变成了7件。从办案时间上看，如果都严格按照法定期限走，可能要经过10个月甚至1年以上。但从工作质效上看，并非每一个“件“都是必经程序，如果检察机关在作出不批捕决定时释法说理、解释沟通等各项工作都做到位，可能也就没有后面的复议、复核等环节，“案-件比”可能就是1:1，在不到1个月内就可能案结事了。这无论对被告人李某还是被害人张某以及社会公众来讲，后者无疑都会产生最佳的政治效果、社会效果、法律效果。

　　三、“案-件比”能发挥什么样的作用

　　不难看出，检察机关提出“案-件比”评价指标，就是引导各级检察机关和办案人员以求极致的工作要求，做好每一个办案环节的各项工作，减少非必经的办案环节，减少程序空转，从而提高检察机关整体的办案质量和效率，让正义不缺席，更让正义不拖延。

　　一是“案-件比”成为“多余”业务活动的“挤压器”。将1:1设定为“案-件比”理想状态，1之外的非必经的业务活动，即“件”数越少越好，这必然会引导各级检察机关在保证办案质量的前提下，积极降低“件”数，通过挤压诸如退回补充侦查、延长审查起诉期限等16类业务活动的次数，减少办案环节、缩短办案周期、减少当事人讼累，从而实现办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

　　二是“案-件比”成为业务管理的“指挥棒”。“案-件比”指标既包含延长审查起诉期限等直接反映办案时长的指标，也包含当事人申请国家赔偿等直接反映办案质量的指标，实现了效率与质量的兼顾，可以用一个指标从总体上反映一个院、一个部门、一名检察官的办案质效，这都凸显了“案-件比”的独特性和引领作用。“案-件比”势必成为上级检察院对下级检察院办案活动运行态势判断，各级院检察长开展业务管理的指挥棒。

　　三是“案-件比”成为深化司法改革的“助推器”。“件”的集合中将贯穿刑事检察的多项业务活动纳入其中，连接了公安、法院、当事人对办案活动的评价，必然引导办案检察官牢固树立“双赢多赢共赢”的理念，强化释法说理和沟通能力，在审查逮捕阶段，就开始强化对侦查工作的引导，继而在整个诉讼活动中发挥主导作用，提高案件质量，这也有助于认罪认罚从宽制度的适用和落实。

　　四是“案-件比”成为反映各层级司法办案质效的“风向标”。“案-件比”是一个开放性概念，根据适用范围、目的、评价对象的不同，调整“案”和“件”的集合，“案-件比”既可以对整个检察系统或者一个检察院的办案活动进行评价，也可以从微观上对于个案、个体的评价，还可以从宏观上反映整个政法机关办案活动质效甚至整个国家司法资源的投入情况。

　　五是“案-件比”成为检察机关落实司法为民的新抓手。从犯罪嫌疑人或者被告人的角度讲，让所涉诉讼及早盖棺定论，可以减少讼累；从被害人的角度讲，让受到的侵害能够从法律上及时确认并予以补偿，弥补创伤；从社会大众层面讲，让犯罪及时得到惩处，回应社会关切，能够及时发挥惩治犯罪的预警、教育和引导功能。可以说，“案-件比”发挥的引导价值是检察机关落实以人民为中心发展思想的最直接体现。

　　四、“案-件比”的引领效果如何

　　在2019年1月召开的全国检察长会议上，最高检就已经提出了“案-件比”的概念，并且从宏观上用于指导全国检察机关的办案工作。2019年的刑事检察工作“案-件比”为1:1.87，“件”比2018年同期减少了0.02个点。尽管看上去减少的点很微小，但与2018年的办案质效相比，0.02个点相当于减少非必经的办案环节3万余个，这里面有减少的退回补充侦查案件数，对应法定办案时限相当于此类案件都节约了2个月甚至更长的时间；有减少的延长审查起诉期限案件数，对应法定办案期限相当于每个案件节约了15日；有减少的对不起诉案件的复核数，对应法定办案期限相当于每个案件节约了1个月……3万余个“件”相当于为当事人减少了3万余次“讼累”，也相当于减少了3万余次业务活动的司法投入。

　　一线检察官对“案-件比”指标高度关注，自去年年初提出这一概念后，各地办案人员积极转变司法理念。河北省沧州市检察院第三检察部主任于红在接受媒体采访时说，沧州市检察机关今年第一季度‘案-件比’与去年同期相比下降了，其中退查率下降了59.68%。退查率为何下降这么多？这源于在“案-件比”指标引导下，沧州市检察机关更加充分发挥提前介入的作用，突出案件办理的重点、疑点、难点，明确侦查方向和取证要点，引导公安机关将案件证据做得更扎实一些，减少低效退查。除此之外，沧州市检察机关还建立了“捕后跟踪、边审边补、案件分流、风险防控、业绩考核”等一整套工作机制，推动全市检察机关“案-件比”持续优化。对全国的检察官来说，办案时不能再像过去那样程序上说得通就行了，而是必须考虑如何将工作做到极致，以更高标准要求自己。还以退回补充侦查为例，过去是能适用即适用，现在则是如果能在审查起诉期限内解决的，则尽量不退回补充侦查。确需要退回补充侦查的，以前少数检察人员会简单地以“事实不清、证据不足需要继续侦查取证”为由退回，但现在会撰写详尽的补充侦查提纲，退回公安机关后还要继续跟进，随时了解补充侦查进展情况。比如山西省检察机关，自2019年开始，要求三级院全面用好《逮捕案件继续侦查取证意意见书》《提供法庭审判所需证据材料通知书》《补充侦查提纲》等三份文书。在审查逮捕阶段，如果需要对收集证据、适用法律提出意见的，即制作《逮捕案件继续侦查取证意见书》，列明详细要求，并定期跟踪督办，提升捕后侦查质量。当年5月至年底，全省该文书应用比率由43%上升到56%，发挥作用明显。对于审查起诉案件，发挥好《提供法庭审判所需证据材料通知书》的取证作用，将补证问题解决在审查起诉期限内，减少退回补充侦查等。2019年，该省使用该文书2299份，比2018年多677份。对确需退回补充侦查的，全省检察机关必须用好《补充侦查提纲》，列明退查目的、理由、案件定性的考虑和继续侦查的方向，以准确全面引导公安机关开展补侦工作。2019年5月至年底，退查提纲质量明显上升，一句话退查、借期限退查基本杜绝，第二次退回补充侦查数量大大减少，同比下降49.5%。

　　案件当事人对“案-件比”的引导价值和对自身带来的益处更有切身的感受。黄某是一起危险驾驶案中的嫌疑人，对检察机关的办案效率他说到，没想到案件会不起诉，更没想到不起诉决定来得这么快，因为检察机关的高效率，我的生活、工作没受到任何影响，非常感谢。重庆市南岸区检察院检察一部检察官陈雪对本案审查起诉时，同步向公安机关了解嫌疑人被抓获后的认罪悔罪态度、配合侦查情况，并建议侦查人员进一步查清嫌疑人有无饮酒或醉酒驾驶前科及其他相关证据，并对驾驶路段作了实地勘查，全面评估危险驾驶行为的社会危害性，将许多事实、证据问题解决在了审查起诉期限内。综合全案事实、证据、法律规定等各方面因素，检察官认为该案符合微罪不起诉条件，黄某签署具结书并经相关程序后，检察官立即电话告知黄某案件处理结果，前后只用了7个工作日，不仅没有退回补充侦查，而且正常的办案期限也大大缩短。办案检察官陈雪在接受媒体采访时介绍，如果按照以往的办案惯例，不起诉案件办理的程序相对都比较长，因为要经过补充证据、充分听取各方意见、反复衡量社会危害性大小、综合研究、请示汇报等多个环节。

　　事实胜于雄辩。“案-件比”指标的提出，促使每一位检察人员积极转变司法理念，带来的直接效果是工作方式改变、效率提高，最直接的受益者就是当事人。对此，一线检察官们表示担子重了，确确实实感受到了压力，但压力就是动力。全国检察机关和检察人员唯有不断提高办案能力和水平，才能满足新时代人民群众对检察产品的新需求。通过“案-件比”的引领作用，检察机关减少的业务活动，节约的办案时间，为社会、为企业、为个人就是减少了劳累奔波，使真正有罪的人更早接受惩罚，让社会及时感受到公平正义，表面看是效率，本质体现的是公正，是当事人的权益保障，是人民群众对公平正义的感受，是对经济社会发展秩序的维护，最高人民检察院抓“案-件比”就是为经济社会发展大局服务，为全面依法治国服务。

　　1最高人民检察院案件管理办公室主任，一级高级检察官董桂文

　　2根据《人民检察院刑事诉讼规则》第290条的规定，人民检察院的办理期限为7日。

　　3根据《人民检察院刑事诉讼规则》第291条的规定，人民检察院的办理期限为15日。

　　4根据《刑事诉讼法》第156条的规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限一般为2个月。

　　5根据《刑事诉讼法》第172条的规定，审查起诉期限一般为1个月。

　　6根据《刑事诉讼法》第175条的规定，补充侦查的期限为1个月，补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。

　　7根据《刑事诉讼法》第172条的规定，重大、复杂的案件审查起诉期限可以延长15日。

　　8根据《人民检察院刑事诉讼规则》第379条的规定，人民检察院的办理期限为30日。

　　9根据《人民检察院刑事诉讼规则》第380条的规定，人民检察院的办理期限为30日。

　　10根据《刑事诉讼法》第208条的规定，人民法院审理公诉案件一般为2个月，至迟不超过3个月。

原文链接：http://www.gd.jcy.gov.cn/ajb/202006/t20200607_2850134.shtml