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全省十大行政非诉执行监督典型案例

　　

　　9月3日，广东省检察院召开新闻发布会，发布全国首份行政非诉执行监督办案指引暨全省十大行政非诉执行监督典型案例。

　　人民法院对珠海市人社局行政处理决定错误不予受理非诉执行监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督 劳动者权益 受理 立案 公开送达

　　【要旨】

　　劳动人社部门针对用人单位拖欠劳动者、农民工工资的行为，依法作出行政处理决定并向人民法院申请强制执行，人民法院应当受理。

　　【基本案情】

　　2005年，珠海市人力资源与社会保障局（下简称“珠海市人社局”）向珠海市香洲区人民法院申请强制执行珠劳社监理[2005]第2号、第3号行政处理决定案，香洲区人民法院于2006年向该局发出《司法建议书》，以行政处理决定书实为劳动监察指令书，不属于行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为范围为由，告知该局对此类强制执行申请将不予受理或者裁定不准予强制执行。

　　2013年，珠海市人社局向香洲区人民法院申请强制执行珠人社强申字第[2013]第003号案，法院以该局行政处理决定书实为劳动监察指令书为由，裁定不准予强制执行。

　　珠海市人民检察院调查发现，受制于法院上述《司法建议书》及不准予强制执行的裁定，珠海市人社局在办理用人单位拖欠劳动者工资的案件中，十余年来未作出此类行政处理决定并申请法院强制执行。

　　【检察机关监督情况】

　　珠海市人民检察院在履职过程中发现上述案件线索，于2020年4月受理，调取了案件相关材料，走访了珠海市人社局市区两级劳动监察部门、珠海市劳动仲裁委员会、珠海市市区两级人民法院。

　　珠海市人民检察院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《广东省工资支付条例》及刚刚实施的《保障农民工工资支付条例》的规定，人力资源社会保障行政部门作为组织实施劳动保障监察、协调劳动者维权工作的行政主管部门，针对用人单位拖欠劳动者、农民工工资的行为，作出行政处理决定并申请人民法院强制执行符合法律规定。珠海市人民检察院在认真调查核实的基础上决定向珠海市人社局发出检察建议，并在检察建议发出之前与目前集中管辖珠海市行政案件的金湾区人民法院进行座谈，切实畅通人社局就行政处理决定申请法院强制执行的渠道。同时，为增强检察建议的权威性，由分管行政检察工作的副检察长率队前往珠海市人社局进行公开送达，变检察建议的“文来文往、隔空喊话”为“零距离、面对面”。

　　珠海市人社局收到检察建议书后，高度重视，在尚未正式书面复函之前（未到复函期限），已口头说明将全部采纳检察建议，并表示此次检察建议的公开送达不仅解决了困扰他们多年的老大难问题，畅通了劳动者合法权益的保护渠道，也让他们备感压力。他们将全面接受检察机关的监督，在今后的工作中一定依法行政，积极履职，切实维护劳动者、农民工的合法权益。

　　【典型意义】

　　稳就业、保就业、保民生是党中央要求的“六稳”“六保”工作任务的重要内容。检察机关行政非诉执行监督工作应当服务保障“六稳”“六保”大局，在充分调查核实的基础上提出检察建议。上述案件涉及的问题持续十余年未得到妥善解决，被欠薪的劳动者、农民工诉讼成本大大增加，维权周期变长，不利于劳动争议类社会风险矛盾的化解。目前珠海行政案件管辖法院已经变更，监督十余年前的裁定已缺乏针对性和时效性。珠海市人民检察院从切实解决问题的角度，向人社局发出检察建议，督促行政机关依法履职，强调行政机关对于人民法院不予受理或不准予执行裁定不服的，应当及时向检察机关申请监督。检察机关将依法持续跟进监督，破解行政机关申请行政非诉执行的难题。

　　云浮云城口头检察建议监督人民法院和行政机关轻微违法非诉执行监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督 留置送达 轻微违法 口头检察建议 一手托两家

　　【要旨】

　　对存在轻微程序违法情形的行政处罚案件，人民法院依法仍应当裁定准予执行。如果人民法院因此裁定不予执行或者“退案”，行政检察部门应当发挥“一手托两家”职能作用，同时对行政机关和人民法院存在的违法情形予以监督，但为提高工作效率，对轻微违法可以灵活采用口头检察建议方式。

　　【基本案情】

　　黄某未经规划行政主管部门批准的情况下，于2006年擅自在位于云城某村的土地建造棚架，占地面积160平方米。2019年4月26日，云浮市自然资源局依法对黄某作出行政处罚，责令限期拆除违章建筑，并处临时建设工程造价一倍罚款32000元。4月29日，该局将行政处罚决定书张贴在违法建筑上进行留置送达。12月11日，该局以同样方式向黄某留置送达《履行行政处罚决定催告书》。黄某逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行上述行政处罚决定。云浮市自然资源局向云城区人民法院申请强制执行。法院作出《通知书》，由该院行政审判庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。在申请强制执行期间黄某自行拆除其违法建筑。云浮市自然资源局向法院直接撤回申请强制执行的材料，法院退案。

　　【检察机关监督情况】

　　2020年1月14日，云浮市云城区人民检察院在开展行政非诉执行监督专项活动中，受理该案，调阅卷宗，询问执法人员，与法院办案人员多次沟通。

　　云城区人民检察院经审查认为：第一，云浮市自然资源局在向行政相对人送达法律文书时，只是将法律文书张贴在违法建筑上，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达的规定，应予监督。第二，云浮市自然资源局留置送达不规范属于程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响，人民法院以此为由退案，不符合法律规定，应予监督。第三，当事人黄某年事已高（80岁），且已自行拆除违法建筑，对罚款是否执行到位不宜进行机械化的监督。综上，云浮市自然资源局和云城区人民法院均存在违法情形，但违法情节和违法后果轻微。

　　云城区人民检察院于2020年4月14日分别向云浮市自然资源局、云城区人民法院发出口头检察建议，指出两单位存在的违法情形。云浮市自然资源局、云城区人民法院均即时采纳了上述口头检察建议，承诺整改落实。

　　【指导意义】

　　云城区人民检察院“严”字当头，积极调查核实，对行政机关和人民法院两单位的轻微违法行为均严格依法监督，体现了行政检察“一手托两家”的职能作用；同时宽严相济，注意区分轻微违法和严重违法，注意当事人年事已高等特殊情况，灵活采用口头检察建议方式，拿捏监督力度，取得了良好的法律效果、政治效果和社会效果。

　　惠州博罗某厂环保处罚终结本次执行违法非诉执行监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督 行政处罚 终结本次执行 减免 保障民营经济

　　【要旨】

　　人民法院在未依法查明财产状况的情况下，以无其他财产可供执行为由，裁定终结本次执行，存在怠于执行的情形，检察机关应予监督。同时，按照中央“六稳”“六保”要求，坚持监督与服务并重，保障民营企业发展，彰显检察监督智慧与担当。

　　【基本案情】

　　金某经营的博罗县罗阳镇某厂（个体户）主要从事灯饰加工生产，在需配套的污染防治环保设施未建成的情况下，擅自投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》的规定。2016年12月，惠州市生态环境局博罗分局（原博罗县环境保护局，下称县环保局）对金某作出行政处罚，责令停产，并处10万元罚款。后由博罗县人民法院立案执行。2018年，该院以金某无其他财产可供执行为由，裁定终结本次执行。

　　【检察机关监督情况】

　　线索发现。惠州市博罗县人民检察院走访中获悉博罗县环保局2017年以来申请县法院强制执行的部分案件，没有执行到位，遂依职权启动监督程序。

　　调查核实。博罗县人民检察院经调查发现，县法院在执行过程中，对金某的财产进行了查询，查明金某名下有福特牌小汽车以及银行存款等财产可供执行，其中金某在中国建设银行博罗富华新城支行开设的账户中有存款余额人民币73641.7元。但县法院未对上述查明的财产采取查封、冻结、划扣等执行措施。

　　博罗县人民检察院向博罗县人民法院提出检察建议，建议县法院采取有效执行措施，将本案的行政处罚决定执行到位。县法院收到检察建议后，依职权恢复执行，及时冻结了金某的银行账户及车辆等。在执行过程中，金某称其经济困难，向博罗环保局申请减免处罚滞纳金，博罗环保局作出复函，同意予以免除滞纳金。金某支付了10万元处罚本金和执行费，本案执行完毕。

　　【指导意义】

　　惠州市两级检察机关积极主动走访自然资源、生态环境等职能部门，构建行政非诉执行监督协作机制，发现本案线索。在办理该案过程中，博罗县人民检察院坚持“穿透式监督”理念，由个案到类案，另发现3件人民法院怠于执行案件，遂依职权监督，发出检察建议3件，其中2件目前已执行到位，另1件已采取冻结银行账户的执行措施。

　　博罗县人民检察院考虑到金某企业正常运转需要，没有就滞纳金事项再进行监督处理，体现了检察机关对民营企业的依法、全面保护，追求案件办理“三个效果”的统一。

　　梅州五华黄某违法占地多部门怠于履职非诉执行监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督 农用地 林地 水土流失 圆桌会议

　　【要旨】

　　检察机关通过行政非诉执行监督，督促行政机关履行法院生效行政裁定以保护耕地资源，发现农用地还遭受其他不法侵害的，监督相关行政机关依法履职。

　　【基本案情】

　　2017年5月始，黄某未经相关部门批准，在梅州市五华县河东镇违法占用农用地1214.99平方米搭建洗砂生产线。五华县自然资源局（原五华县国土资源局）于2017年10月作出行政处罚，责令其退回非法占用的土地，15天内自行拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。兴宁市人民法院于2018年1月裁定由五华县河东镇人民政府组织实施，但镇政府怠于执行。

　　【检察机关监督情况】

　　五华县检察院在开展行政非诉执行监督专项活动中发现该案线索。经现场勘查，发现黄某除未停止违法行为外，还继续侵占周边林地，违法取土洗砂牟利，造成山体滑坡、水土流失，严重破坏生态环境；因影响当地饮用水和灌溉用水安全，还与村民产生纠纷冲突，发生打架斗殴事件，影响社会稳定。

　　五华县人民检察院重点开展了以下调查核实工作：一是向河东镇政府调查行政裁定书执行情况和怠于执行原因；二是向五华县自然资源局调阅了全部案件卷宗材料，调查核实该局是否依法对黄某取土洗砂、破坏国有矿产资源的违法行为进行查处；三是五华县林业局和水务局是否依法对黄某侵占林地、造成水土流失的违法行进行查处；四是采用无人机拍摄取证，核实损失情况。查明：河东镇政府未依法执行法院裁定，负有生态资源保护职责的五华县自然资源局、水务局、林业局均存在不当履职行为，检察机关决定依法立案。

　　五华县人民检察院于2018年8月以“圆桌会议”形式，召集河东镇政府、五华县自然资源局、水务局、林业局等行政机关负责人召开“整治非法占用农用地违法取土洗砂”协调会，通报案情，观看无人机拍摄的视频，同时公开送达三份检察建议。

　　河东镇政府、五华县自然资源局等行政机关于2018年9月回复，已成立专项工作组，彻底拆除了洗砂生产线设备和板房等；将该案在全镇干部职工、村委书记、主任会议上进行通报，举一反三，从严从快以零容忍的态度打击违法违规占用土地行为。该案引起五华县委、县政府的高度重视。鉴于案发地为原生性水土流失区，五华县水务局于2018年9月将该地列为崩岗群治理规划并立项并获得相关部门批准，至2018年底，该县财政已投入资金70多万元进行治理，共修复林地3700亩。

　　【指导意义】

　　基层检察院通过开展行政非诉执行专项监督活动，促进了行政机关依法行政，增强了行政机关守法意识，维护了法律的严肃性和权威性。创新采用“圆桌会议”的办案形式，达成共识，汇聚合力，提高了行政机关依法履职的自觉性，助力国家治理体系和治理能力现代化，达到了办理一宗、治理一片的社会效果。

　　清远清新李某违法销售食用农产品非诉执行监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督 食品监管 唯一房产 终结本次执行 穿透式监督

　　【要旨】

　　唯一房产依法也可以作为执行财产。人民法院仅以唯一房产为由终结本次执行，行政机关对此未提出异议，均违反相关法律规定。检察机关应当进行“穿透式监督”，“一手托两家”，对两单位均予以监督。

　　【基本案情】

　　2016年，清远市清新区市场监督管理局（原清新区食品药品监督管理局）在对李某(经营清新区某海鲜店）进行食品抽检时，检出其销售含有隐色孔雀石绿的鲳鱼的行为。该局以李某销售“使用国家禁止的兽药”的食用农产品为由，作出行政处罚，没收违法所得，并处罚金10万元，并告知其逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。后清新区人民法院裁定准予强制执行并立案执行。经法院执行局调查，李某有位于清新区某镇房屋（建筑面积114平方米）一套，无其他可供执行的财产。执行过程中，清新区市场监督管理局作出“对证据无异议，建议对被执行人的房屋可暂不查封，可终结本次执行”的意见。2017年11月，清新区人民法院作出执行裁定，以李某暂无可供执行的财产为由，终结本次执行，同日将其纳入失信被执行人名单。

　　【检察机关监督情况】

　　2020年3月,清远市清新区人民检察院经调阅相关卷宗后认为，清新区人民法院在查明李某有一套房产且该财产并不属于“发现的财产不能处置”情形的情况下，以李某暂无可供执行的财产为由，裁定终结本次执行，且在作出终结本次执行的裁定后才对被执行人发出限制消费令，违反了最高人民法院有关规定，应予纠正。市场监督管理局未正确理解相关法律规定，在被执行人有财产可供执行的情况下，放弃了申请执行人的权利，导致本案所处罚没款没有得到有效执行，属于不正确履行法定职责，应予纠正。

　　2020年6月，清新区市场监督管理局对检察建议作出回复，已向清新区人民法院提交《恢复强制执行申请书》。同月，清新区人民法院对检察建议作出回复，已立案恢复执行，查封李某房屋。

　　【指导意义】

　　关于被执行人只有一处房产是否可以强制执行的问题，《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》已作出明确的规定。行政执法部门也应当正确理解相关法律规定。行政检察部门贯彻“穿透式监督”理念，同时对人民法院和行政机关是否存在违法行为进行审查，既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政，实现“一手托两家”职能作用。

　　肇庆怀集商场行政处罚未移送执行非诉执行监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督 罚款 移送执行

　　【要旨】

　　根据最高人民法院规定，对于行政非诉执行案件，人民法院行政审判机构应当在法律文书生效后及时移送执行局执行。人民法院未及时移送立案执行的，检察机关应予监督。

　　【基本案情】

　　2016年9月，肇庆市怀集县食品药品监督管理局作出行政处罚决定书，对怀集县桥头镇某商场（经营者杨某）经营超过保质期的预包装食品处以没收超过保质期的预包装食品和罚款5万元的行政处罚。2017年6月，该局向怀集县人民法院申请强制执行该案的罚款5万元和加处罚款5万元，合计10万元。怀集县人民法院裁定准予执行。

　　【检察机关监督情况】

　　怀集县人民检察院排查行政机关向人民法院申请强制执行后未得到法院执行情况回复的案件。经初步调查，遂依职权启动监督程序。进一步调查核实查明，怀集县人民法院行政审判机构在作出行政裁定，未及时将案件移送立案庭立案执行，致使案件未能执行到位。

　　怀集县人民检察院向县人民法院提出检察建议。县人民法院收到检察建议后立案执行。该商场缴纳执行款项10万元，案件执行完毕。

　　【指导意义】

　　《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第十三条和第二十七条的规定，行政非诉案件、行政诉讼案件的执行申请，由立案机构登记后转行政审判机构进行合法性审查；裁定准予强制执行的，再由立案机构办理执行立案登记后移交执行局执行。对符合法定移送执行条件的法律文书，审判机构应当在法律文书生效后及时移送执行局执行。本案中，人民法院行政审判机构在行政裁定书生效后，迟迟未将该案移交执行局执行，延误了执行程序，影响了行政决定的公信力。检察机关依法提出检察建议予以纠正。

　　珠海市交通运输局违法执法非诉执行监督系列案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督 交通执法 一体化办案 类案监督

　　【要旨】

　　在履行行政检察监督职责中，人民检察院应当充分发挥市区一体化办案效率高、效果好的优势，通过类案监督促进一个领域内一类问题的解决。

　　【基本案情】

　　根据上级检察院的统一部署，珠海市人民检察院依法开展行政非诉执行监督专项工作，并积极探索市区一体化办案模式，协同珠海市金湾区人民检察院共同办案，发现珠海市交通运输局办理的一批交通运输违法类案件存在违法情形，导致其向人民法院申请行政非诉执行被裁定驳回或不准予执行。

　　【检察机关监督情况】

　　珠海市人民检察院在履职过程中发现线索，于2020年1月启动监督程序，由珠海市金湾区人民检察院调取了金湾区人民法院2017至2019年度所有行政非诉执行类案件中裁定不准予执行或驳回的案件卷宗共50份；由珠海市人民检察院前往珠海市交通运输局、珠海市中级人民法院开展调查核实。经调查发现，珠海市交通运输局在执法过程中存在以下五种类型的违法行为：一是事实认定不清，二是执法文书当事人姓名记载不一致，三是提交材料不齐全，四是送达程序错误，五是程序违法。

　　珠海市人民检察院认为，珠海市交通运输局在查处违法违规的交通行为及申请强制执行等工作方面做了大量的工作，但存在人力紧张、案件量大、执法现状与法院裁判思路不一致等困境，发出检察建议要求该局严格依法处罚，提高执法专业规范化水平。

　　今年5月，珠海市交通运输局书面回复采纳检察建议，并采取以下措施：1.启动非诉执行案件跟踪回退机制，补全相关材料后重新申请行政非诉执行；2.强化指导大队的日常行政执法工作，不断优化执法水平；3.组织执法人员对驳回或不准予执行案例的学习和培训，深化依法行政的理念，强化调查和证据意识，杜绝重实体轻程序的观念。

　　【指导意义】

　　在开展专项监督工作的过程中，市级检察机关积极探索市区一体化办案模式，由基层检察机关调取基层法院近两年的裁定驳回或不准予执行的案件进行逐案筛查。一体化办案模式效率高、效果好，通过协作联动，深挖细查，针对行政机关在执法环节存在的普遍性问题开展了类案监督并发出检察建议，有效促进了一个领域内一类问题的解决。

　　广州黄埔某公司违法处置建筑废弃物非诉执行监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督 行政罚款 财产查控 终结本次执行

　　【要旨】

　　在行政非诉执行案件中，人民法院应当履行职责，审查执行当事人的姓名或名称是否发生变更，在执行中应穷尽财产调查措施。否则，检察机关应当予以监督。

　　【基本案情】

　　2015年6月起，广州黄埔某公司违反《广州市建筑废弃物管理条例》，未取得《广州市建筑废弃物处置证》，在项目场地平整中无证倾倒余泥进行回填达7000多立方米。广州市城市管理综合执法局黄埔区分局作出行政处罚，罚款30万元，如逾期不缴纳，将按照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条加处罚款。广州黄埔某公司在规定期限内未履行该处罚决定，亦未申请行政复议或者提起行政诉讼。2016年4月，该分局向广州市铁路运输第一法院申请强制执行罚款30万元、加处罚款30万元。该法院裁定准予强制执行。广州市黄埔区人民法院于2017年8月立案执行。在执行过程中，经向有关金融机构、房地产登记机关、车辆管理机关等部门进行例行查询后，最终以未发现广州黄埔某公司有可供执行的财产为由，经该分局同意，于2018年2月裁定终结本次执行。

　　【检察机关监督情况】

　　线索发现。2018年间，广州市黄埔区人民检察院向广州市城市管理综合执法局黄埔区分局发函了解近两年行政非诉执行案件办理情况，获取该案线索。经现场走访，发现涉案工业园区仍在正常运营中，对广州黄埔某公司没有可供执行财产存疑，遂依职权立案监督。

　　调查核实。广州市黄埔区人民检察院将调查目标锁定为工业园区的不动产登记权属人——某投资有限公司。经过实地调查取证、调阅法院执行档案及查询工商登记档案，最终发现某投资有限公司实际上即为广州黄埔某公司办理工商变更登记后更名。法院仍以广州黄埔某公司为查询名称，因此未发现有可供执行的财产。

　　监督意见。2018年10月，黄埔区人民检察院向黄埔区人民法院发出检察建议，认为人民法院在执行中怠于行使执行审查权，裁定终结本次执行程序错误。

　　监督结果。黄埔区人民法院采纳检察建议，一周内将被执行人变更为某投资有限公司，对其名下财产依法采取查封、冻结等措施，于同年11月将执行款项60万元全部转入广州市城市管理综合执法局黄埔区分局账户，案件执行完毕。

　　【指导意义】

　　行政非诉执行案件能否得到有效的执行，关系到行政处罚的严肃性和权威性。检察机关积极作为，将依申请监督与依职权监督相结合，从而发现该案线索，消除了城市管理行政处罚无法执行带来的消极影响。黄埔区人民检察院充分运用调查核实手段，查明被执行人变更公司名称、逃避履行义务的行为，从而监督人民法院及时变更被执行人，罚款执行到位。

　　肇庆端州区卫生和计划生育局超期未申请强制执行非诉执行监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督 社会抚养费 超期 强制执行

　　【要旨】

　　人民检察院行政非诉执行监督发挥“一手托两家”职能作用，发现行政机关怠于向人民法院申请强制执行的，应当依法监督。充分运用调查核实权查清事实，与行政机关进行充分沟通，帮其解决困难，与行政机关、人民法院召开联席会议，督促行政机关履行法定职责。

　　【基本案情】

　　傅某某违反《广东省人口与计划生育条例》超生。2017年，肇庆市端州区卫生和计划生育局（现肇庆市端州区卫生健康局，下称区卫健局）对傅某某作出征收社会抚养费告知书。同年6月，区卫健局对傅某某作出征收社会抚养费决定书，决定对傅某某生育傅甲、傅乙、傅丙的行为征收社会抚养费。傅某某逾期未向区卫健局缴纳上述社会抚养费，该局也没有依法向端州区人民法院申请强制执行。

　　【检察机关监督情况】

　　肇庆市端州区人民检察院审查后于2018年9月向区卫健局发出检察建议，建议该局依法全面履行职责，采取积极措施向傅某某征收社会抚养费。10月，区卫健局在回复中提出，由于该局对傅某某一案作出征收决定的时间为2017年6月，至2018年10月已超过向人民法院申请强制执行的法定期限，无法向人民法院申请强制执行。

　　端州区人民检察院认为，因违法状态持续，区卫健局应当采取具体措施对傅某某违法行为重新作出征收社会抚养费的征收决定。2018年12月，该院再次向区卫健局发出检察建议。

　　2019年2月，区卫健局书面回复并采纳检察建议，作出社会抚养费征收决定书，并向端州区人民法院申请强制执行。在此期间，区卫健局又发现傅某某于2020年生育傅丁。区卫健局计划对傅某某四个违法生育行为合并进行处理。

　　【指导意义】

　　检察机关针对行政机关怠于征收社会抚养费，导致超期未向法院申请行政非诉执行的行为，依法提出检察建议，督促行政机关在以后的行政执法过程中及时向人民法院申请强制执行，积极全面依法履职。区卫健局采纳端州区人民检察院的检察建议，对傅某某的违法生育行为重新核查，并发现新的违法事实。

　　中山市自然资源局行政处罚违法非诉执行监督系列案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督 耕地 穿透式监督 类案监督

　　【要旨】

　　检察机关开展行政非诉执行监督应树立“穿透式监督”理念。一是从监督人民法院的受理、立案、审查和实施活动穿透至监督行政机关的行政行为。如果发现行政机关存在违法行政行为，要主动监督，做到“保护权利”和“监督权力”并重，维护被执行人合法权益，实质性化解行政争议。二是对于行政非诉执行监督中发现的类型化问题，应从个案监督穿透至类案监督，促进同类问题的解决，服务社会治理创新。

　　【基本案情】

　　2014年4月，原中山市国土资源局（下称原市国土局）根据广东省2013年卫星遥感监测数据并经实地勘察，发现梁某某、黄某某等人在中山市黄圃镇石军村擅自占用耕地建设星棚结构建筑物及铺设水泥地面，用作废品收购站。11月，原市国土局对两人作出行政处罚。

　　中山市第二人民法院于2015年8月对梁某某行政非诉执行一案作出准予执行裁定，并于2016年7月将该案移送立案执行。梁某某被划扣银行存款共计66144.76元，并被列入失信被执行人名单，因梁某某无其他财产可供执行，该院裁定终结本次执行程序。中山市第二人民法院接收原市国土局申请对黄某某行政处罚强制执行一案申请材料后，未作任何处理决定。

　　【检察机关监督情况】

　　2018年3月，梁某某因不服中山市第二人民法院的执行行为，向中山市第二市区人民检察院（下称二区院）申请监督。二区院在办案中发现梁某某与黄某某违法占地事实紧密关联，遂依职权对黄某某案启动监督程序。

　　二区院经调查核实查明以下事实：1.中山市第二人民法院在办理梁某某、黄某某两宗行政非诉执行案件存在多处违法。未按规定告知梁某某本案受理情况，变相剥夺其听证请求权，导致明显违法的行政处罚进入执行程序，损害当事人合法权益。受理黄某某案时怠于履行执行审查职责，于2015年接收强制执行申请材料后，一直未作出受理或不予受理的决定。未认真履行诉讼档案保管义务导致黄某某案卷材料丢失。2.原中山市国土资源局在办理梁某某、黄某某两宗违法占用土地案件中存在多处违法。涉案违法用地实际上由梁某某、黄某某、梁某敏、吴某某4人的共同使用，原市国土局在查处该宗违法用地时仅立案查处了梁某某、黄某某、梁某敏（调查后作撤销立案处理），遗漏违法责任主体。由于执法调查不全面导致行政处罚认定的两人用地位置和用地面积均与实际事实不符。梁某某行政处罚案中《行政处罚告知书》采用留置送达方式，但送达照片记载的却是黄某某案的送达情况。二区院于2020年4月分别向中山市第二人民法院和中山市自然资源局提出检察建议。

　　中山市第二人民法院收到检察建议后，于2020年5月邀请二区院座谈沟通。法院表示，经核查，发现梁某某行政非诉执行案确实存在审查不当情形，已做出的准予执行裁定以及后续执行行为依法应当撤销，已执行的款项依法应当退回当事人。法院于2020年6月针对黄某某一案，书面回复二区院称，将进一步完善档案管理机制，进行责任追究。

　　中山市自然资源局收到检察建议后，于2020年6月函复二区院称，经复查，已撤销对梁某某、黄某某两人的行政处罚。对于梁某某被强制划扣的66144.76元，已引导梁某某向财政部门申请退款。鉴于梁某某、黄某某、梁某敏、杨某洪等人违法占用土地主要用作堆放杂物，违法性质较轻，经查处后已整改完毕，现土地违法状态已不存在，故决定不再重新立案查处。

　　类案监督。二区院结合此前已办结的行政非诉执行监督案，发现中山市第二人民法院在办理此类案件时普遍存在对行政行为合法性审查把关不严和未严格遵守办案期限等问题，原市国土局在查处土地违法行为时亦普遍存在办案超期的问题。二区院进一步调取了原市国土局申请中山市第二人民法院强制执行吴某、欧某等4宗行政非诉执行案件进行审查。经审查，发现法院以及原市国土局上述不规范问题确实比较突出，遂决定开展类案监督。

　　2019年11月，二区院向中山市第二人民法院提出改进工作检察建议。人民法院书面回复采纳检察建议，一是针对“没收建筑物及其他设施”处罚决定执行难问题，建议多个行政部门共同研究处理和协商推进；二是将完善审判和执行工作中的受理、审判、执行各个环节的工作机制，严格遵守程序性规定；三是针对有纰漏的裁判文书已作出补正裁定，并以此为鉴强化司法人员法律文书写作要求。

　　2020年4月，二区院向中山市自然资源局提出改进工作检察建议。该局书面回复采纳检察建议，针对土地执法过程中存在的办案超期问题以及错案现象，已通过约谈承办人员、召开工作会议等形式，进行了警示教育，并将加强内部管理，完善相关工作机制和责任追究制度。

　　【指导意义】

　　检察机关注意发挥行政检察“一手托两家”的功能作用，树立“穿透式监督”的办案理念，既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政，既保护公民权利，又制约公权力。对人民法院和行政机关的违法行为，检察机关发出检察建议予以纠正，防止对行政相对人的合法权益造成侵害，对已受侵害的行政相对人及时提供救济。

　　把实质性化解行政争议的理念嵌入行政非诉执行监督中，是行政检察的应有之义。对于确存在违法情形的，应当从保护公民权利角度出发，着眼实质性化解行政争议，为百姓求公道、为社会消戾气。本案中，梁某某因不服行政处罚决定，多次缠访闹访。检察机关采取监督措施，充分维护了其合法权益，化解了多年来的行政争议。

　　行政检察是新时代检察机关参与社会治理的重要途径，基层检察机关处于社会治理的第一线，在运用检察建议促进有关部门改进工作、完善治理方面具有独特优势。检察机关在办理行政非诉执行监督案件过程中，注重以个案为突破口，把深化行政非诉执行监督与促进社会治理体系和治理能力现代化、法治化结合起来。本案在个案监督的基础上，延伸监督触角，敏锐发现人民法院与自然资源行政管理部门在工作机制上存在的问题，通过检察建议有力推动相关单位建章立制，提高公正司法和依法行政的水平。

原文链接：http://www.gd.jcy.gov.cn/dxal/202009/t20200907_2949628.shtml