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广东省检察机关“守护海洋”公益诉讼典型案例

　　

　　

　　广东检察机关积极落实最高人民检察院部署要求，推进“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动，推进海洋生态环境保护工作。自2019年3月开展“守护海洋”公益诉讼专项监督活动以来，广东省院及全省14个沿海地区检察机关共发现相关线索799条，立案464件，发出行政诉前检察建议354份，提起公益诉讼36件，支持起诉2件，精准发挥职能作用，守护南粤美丽海疆。

　　广州市南沙区人民检察院诉

　　陈某某、霍某某、黄某某等人

　　非法捕捞水产品刑事附带民事公益系列案

　　【关键词】

　　“清单式”取证法 破解鉴定难题 恢复性司法

　　【要旨】

　　使用电鱼工具非法捕捞水产品导致水体污染、破坏生态平衡，操作不当还会造成人员伤亡，危害公共安全，但违法行为人往往因水产品经济价值较小，只承担较轻的刑事责任，造成的公共利益损害得不到积极修复。本系列案中检察机关综合运用系统内外多元力量，对违法犯罪行为人的刑事、民事立体追责，降低损害评估时间及经济成本，以增殖放流方式替代生态环境损害赔偿金，践行恢复性司法理念、提高司法监督效能。

　　【基本案情】

　　2018年5、6月间，陈某某、霍某某、黄某某等10人在广州市南沙区部分水域使用自制电鱼工具进行捕捞作业，被公安机关和广东省渔政总队南沙大队执法人员抓获，缴获作案工具和水产品五十余公斤。经渔政部门认定，其使用的电鱼工具和电鱼捕捞方法属于国家规定禁止使用的捕捞工具和捕捞方法，实施电鱼捕捞作业时间正值珠江流域禁渔期间，且捕捞作业位置位于禁渔区域范围。后公安机关将该案移送检察机关起诉。

　　【调查取证】

　　2018年11月，南沙区人民检察院在履行审查起诉职责中发现该系列案线索，遂作为刑事附带民事公益诉讼案件立案。在调查过程中探索刑事、民事一站式取证模式，制定了《非法捕捞水产品案件证据清单》提供给公安机关和相关行政主管部门，以清单形式归纳非法捕捞水产品案件刑事侦查和民事调查的取证要点，引导公安机关在侦查中着重收集捕鱼工具的规格和功率、渔船航行的轨迹和时长、渔获的种类和重量等11类证据。对于电捕鱼造成的水生生态损失认定，检察机关多次与渔政、自然资源局、中国水产科学研究院南海水产研究所进行会商研讨，建立一套非法捕捞水产品类案损害认定模型，由中国水产科学研究院南海水产研究所出具了生态损害评估及补偿修复的年度意见，将平均鉴定时长由半年缩短至一个月内，费用由6-8万缩减为500元/案。对于本系列案的民事责任承担方式，检察机关审查认为以增殖放流作为赔偿金的替代手段，可以更直接、更有效地补充海洋渔业资源，并依据专业评估意见，确定了增殖放流的鱼苗种类和具体数量。

　　【诉讼过程】

　　2018年11月8日，南沙区人民检察院在《检察日报》就本系列案发出诉前公告，一个月公告期满后没有法律规定的机关和社会组织向人民法院提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态。

　　2019年2月，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条的规定，南沙区人民检察院对该系列案中8名被告提起刑事附带民事公益诉讼（另2名刑事案件被告人诉前表示愿意承担责任，未被提起附带民事公益诉讼）。诉讼请求是：1.判令全体被告需增殖放流不低于2.5万余元的鱼苗和成鱼，用于修复被损害的生态环境；2.全体被告需在省级以上媒体向社会公众进行公开赔礼道歉。2019年6月4日，南沙区人民法院作出判决全部支持检察机关诉讼请求，被告均表示服判。

　　2019年6月5日世界环境日，检察机关就该系列案组织增殖放流活动，在人大代表、法院执行人员见证下，10名被告人亲手将7.3万尾鱼苗投放入伶仃洋海域。

　　【典型意义】

　　该案被最高人民检察院评选为“守护海洋”专项监督活动典型案例，其典型意义主要有：

　　一是“一站式取证”提高司法效率。广州市南沙区检察院在广东省首创成立命名检察官办公室，对生态环境保护案件实行刑事、民事、行政同步办理工作机制，通过制定“清单式”取证指引，有效协同公安机关调查取证，借助刑事侦查夯实民事公益诉讼证据基础，，提高了司法效率。

　　二是“一揽子评估”解决鉴定难问题。检察机关因地制宜，与相关专业机构共同研讨出一套“低成本、高效益”的损害认定机制，将单一个案鉴定变为整体共性和个体相结合的评估模式，大幅降低了评估鉴定时间和经济成本，破解了生态环境损害评估鉴定费用高、周期长问题，为提起民事公益诉讼提供了科学、高效的索赔依据。

　　三是“一键式修复”彰显恢复性司法理念。以增殖放流替代生态损害赔偿金，及时修复海洋渔业资源，公开展示了恢复性司法理念的实践成果，增强了公益诉讼的生态保护实效，提升了人民群众的生态保护意识，对非法捕捞违法行为人起到较强的震慑作用。

　　珠海市人民检察院督促加强入海排污口监管

　　行政公益诉讼诉前程序案

　　【关键词】

　　入海排污口 类案监督 特邀检察官助理

　　【要旨】

　　检察机关对环保督察反馈漏查部分入海排污口的个案线索，启动诉前调查程序，实施精准类案监督，发出诉前检察建议，督促生态环境部门依法全面履职，加强对入海排污口事前、事中、事后监管，助推全市入海排污口监管工作步入正轨。

　　【基本案情】

　　2019年2月，广东省第一环境保护督察组向珠海市委、市政府反馈督察意见，指出珠海市存在入海排污口监管不力的问题，仅少数入海排污口办理了报批或备案手续，全市入海排污口底数不清，并漏查珠海力合环保有限公司等多个企业设置的入海排污口，这些入海排污口长期疏于监管，对近岸海域水质造成污染隐患，致使国家利益和社会公共利益持续受到侵害。

　　【调查和督促履职】

　　在履职中发现线索并开展初步调查后，珠海市检察院于2019年3月22日对个别规模较大且存在漏查的入海排污口立案调查，并通过无人机航拍、调取水质监测数据等方式，全面开展调查取证工作。同时，积极借助外脑，聘请特邀检察官助理协助办案和提供咨询意见，及时解决了入海排污口识别及排污标准适用等专业问题。经调查查明，当地大多数入海排污口的设置未依法办理报批或备案手续，由于不同行业主管部门认定标准不一致，部分入海排污口因被错误认定为入河排污口而未纳入监管范围，84个非法或设置不合理入海排污口中仅6个完成了整治，2018年已实施水质监测的15个入海排污口中有8个超标排放。入海排污口缺乏监管，对近岸海域水质造成污染隐患，致使国家利益和社会公共利益持续受到侵害。

　　2019年6月11日，珠海市检察院向负有监督管理职责的珠海市生态环境局发出诉前检察建议，督促其依法全面履职，加强对入海排污口事前、事中、事后监管，双方还召开诉前圆桌会议，在充分沟通的基础上就进一步加强入海排污口监管问题形成了共识。珠海市生态环境局对检察建议书高度重视，并迅速投入行动落实整改，专题研究制定工作方案，从查清底数判别属性、补充备案手续、限期开展清理整治、加强水质监测、开展溯源分析、加强监督检查、建立长效机制等方面入手，切实加强监管，全市104个入海排污口监管工作现已开始步入正轨。

　　【典型意义】

　　本案中，珠海市检察院注重创新办案机制，积极借助外脑，在全省率先探索建立特邀检察官助理制度，聘请了一批行业专家担任检察官助理协助办案，为解决案件专业疑难问题提供咨询意见。同时，该院紧扣公益这一核心，以环保督察反馈的个案线索为切入点，并未一味追求办案数量，而是积极探索类案监督模式，提出有针对性的检察建议，以个案办理带动类案治理。此外，珠海市检察院坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳状态，主动加强与行政机关的良性互动，通过召开诉前圆桌会议，释法说理，达成共识，凝聚合力，实现多赢双赢共赢。检察机关介入监督后，行政机关迅速行动落实整改，体现了检察公益诉讼制度在探索构建共建共治共享社会治理模式方面的独特优势。

　　汕头市潮阳区人民检察院督促查处

　　违法海水养殖场

　　行政公益诉讼诉前程序案

　　【关键词】

　　海水养殖 环境影响评价 外排养殖废水监测

　　【要旨】

　　海水养殖在沿海地区较为普遍，也是海洋环境污染的重要因素之一，养殖企业不办理环评手续的背后往往伴随着非法排污行为。检察机关从环境影响评价手续的办理入手，推动相关部门开展对违法企业的深入全面监督检查。

　　【基本案情】

　　汕头市潮阳区某泰水产养殖种苗有限公司于2009年8月成立，主要从事鲍鱼海水养殖，配套458个养殖池，养殖废水经养殖区集水沟收集后通过排放口向外排放；某海水产养殖有限公司于2006年12月成立，主要从事虾、鱼等海水水产品养殖，配套20个养殖池，养殖废水通过设置的排放口向外排放。两家企业均未依法办理环境影响评价登记手续，其产生的污染物对潮阳海门沿岸海域的海洋生态环境造成威胁。

　　【调查和督促履职】

　　汕头市潮阳区人民检察院在履行职责中发现该案线索后开展立案调查，采取实地走访、现场勘查、调阅相关行政执法档案等调查手段，查明前述两家海水养殖企业违法生产经营污染海洋环境的事实，为维护国家利益和社会公共利益，依法向主管部门汕头市生态环境局发出检察建议，建议加强监管，依法查处违法企业。

　　汕头市生态环境局潮阳分局联合海门镇人民政府、海门镇坑尾村对两家企业进行进行执法检查，依据查明的事实，依法责令两家企业限期完善相关环保手续并开展外排养殖废水监测管理工作，要求海门镇人民政府、海门镇坑尾村切实履行环境网格化监管责任，加强跟踪监管，确保这两家企业依法依规生产经营。两家企业按期完成了建设项目环境影响登记手续，根据专业机构出具的检测报告，其养殖废水已达标排放。

　　同时，该分局继续加强对这两家企业的监督检查和不定期监测，督促其认真履行企业治污主体责任，并以本案为抓手，加强与其他相关部门之间的联动，形成监管合力，强化环境网格化监管力度，同时开展海水养殖企业排查整改专项行动，对全区的海水养殖企业进行全面摸查和清理整顿，探索建立持续长效管理机制，切实加强海洋环境保护工作。

　　【典型意义】

　　大部分养殖用海未纳入海域使用管理，大多数新建、改建、扩建海洋养殖场未按要求开展环境影响评价的问题长期存在。检察机关全面排查相关案件线索，针对规模较大的养殖企业未进行环境影响评价问题深挖排污违法事实，向行政机关发出诉前检察建议，督促查处违法企业，并开展全面整改专项行动，取得了长远效果。

　　湛江廉江市人民检察院督促查处龙营围海域

　　无证生蚝养殖场行政公益诉讼诉前程序案

　　【关键词】

　　非法占用国有海域 海洋生态环境 航行安全 海洋渔业资源

　　【要旨】

　　该案例中的违法行为侵害多项国家利益及社会公共利益，涉及地方机构改革后的自然资源局、航道局、生态环境局、农业农村局等行政机关的职能。该案通过公益诉讼诉前程序，督促农业农村局履行相关职责，达到维护国有海域、生态环境、航道安全、海洋渔业资源等多项国家利益和社会公共利益的效果。

　　【基本案情】

　　廉江市附近北部湾海域对海洋功能划定了海洋生态红线禁养区、海上生产建设区、航道河锚地等海洋禁止养殖区和海洋生态红线限养区、城镇和工业用海区、保留区等海洋限制养殖区。自2012年以来，廉江市就停止审批新增用海和延长用海。但由于市场需求和缺乏监管等原因，廉江市营仔镇龙营围以南海域仍然继续存在大片无证或证件超期的生蚝养殖场，处于无序状态，面积多达到一万三千余亩，大部分位于禁止养殖区或限制养殖区范围内。

　　【调查和督促履职】

　　廉江市检察院在履职中发现该案线索后，通过现场勘验，走访附近村民，了解该片生蚝养殖场的大致情况、位置、范围等，查阅《湛江市养殖水域滩涂规划》，对比规划内容和规划图等，确定上述生蚝养殖场在禁止养殖区或限制养殖区内，确定上述无证生蚝养殖场的存在后决定立案。立案后，再向廉江市生态环境局、自然资源局、农业农村局、航道管理部门等单位调查，进一步查明上述生蚝养殖场的历史及现状，相关行政机关的行政监管情况，分析上述生蚝养殖场造成国家利益及社会公共利益受损的情况，认为存在四个方面问题。首先是非法无偿占用国有海域，以每年每亩二百元的海域使用费计算，每年政府损失达到二百多万元；其次是航行安全，部分养殖场在港区和航道范围内，严重影响进出船舶的航行安全；再次是影响海洋渔业资源的可持续发展，上述生蚝养殖未按照科学的规模和密度进行养殖，必将影响该片海域的海洋生物多样性，影响渔业资源的可持续发展；最后是影响海洋生态环境，无证养殖场未结合区域环境容量等环保要求进行环境评价且脱离监管，未遵循科学的投料、用药等科学规范，养殖废弃物被随意弃置，对该海域的生态环境造成破坏。因此上述生蚝养殖场非法占用国有海域，危害生态环境、航行安全、海洋渔业资源的可持续发展，侵害多项国家利益及社会公共利益。通过对生态环境局、自然资源局、农业农村局、航道部门等行政机关的职能对比，从根本性解决问题出发，向廉江市农业农村局发出诉前检察建议。

　　廉江市农业农村局采纳检察建议，制定了《廉江市开展占用海域非法养殖清理整治工作方案》，报市政府批准后组织实施，成立相关工作组协调相关沿海镇和有关部门开展整治，并将相关工作情况书面回复检察机关。根据工作方案进度，廉江市人民检察院密切跟进监督，多次实地了解整治情况，未发现有新增的无证养殖场，整治工作按步推进，部分养殖场和养殖废弃物已被清理。

　　【典型意义】

　　该案涉及多项利益的损害，廉江市人民检察院在办理行政诉讼法第二十五条第四款规定的环境领域案件过程中，根据国家利益和社会公共利益受侵害的情况，拓展监督视野和广度，精准确定被建议对象，达到督促一个行政机关履行职责进而高效保护多项国家利益及社会公共利益的效果。

　　茂名市电白区人民检察院诉周某清等4人

　　非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案

　　【关键词】

　　休渔期非法捕捞 渔政部门意见 增殖放流

　　【要旨】

　　渔业资源是发展渔业生产的物质基础，国家各项休渔、禁渔规定，既是增殖、保护渔业资源的重要措施，也是保障海洋生态系统平衡的重要措施。渔民为获取非法利益，不顾极端天气在休渔期禁渔区进行非法捕捞，检察机关通过提起刑事附带民事公益诉讼，灵活选取责任承担方式，要求其切实承担生态修复责任。

　　【基本案情】

　　2018年8月5日至2018年8月13日期间，周某清、王某珍、江某发、江某儒违反国家法律规定，在休渔期擅自驾驶粤茂滨渔16022、粤茂滨渔16043渔船到茂名市电白区电城镇竹洲岛海域附近的禁渔区使用禁用渔具捕捞鱼、虾、蟹等水产品。4人通过拆除渔船上的GPS定位系统躲避执法部门监管。8月13日，当年第16号台风“贝碧嘉”（热带风暴级）正在阳江市近海海面形成，周某清等人受利益驱使，不顾台风预警出海捕鱼，在海上遇险等待救援过程中，因害怕非法捕捞行为被发现，将剩余的鱼和渔网抛进大海。渔政、海事、边防、救援中心等部门收到求救信号后，调用数艘轮船和救援直升机持续搜救10多个小时，在台风登陆前将4人成功救起。4人承认了在休渔期内在禁渔区非法捕捞的行为。其中，周某清、王某珍出海非法捕捞3次，江某发、江某儒出海非法捕捞1次，合计非法捕捞沙丁鱼、立鱼等水产品100余斤。

　　【调查和督促履职】

　　2019年4月9日，茂名市电白区人民检察院在对周某清等4人涉嫌非法捕捞水产品罪一案审查起诉时，发现周某清等4人的行为可能损害国家利益与社会公共利益，于2019年4月17日立案审查并于2019年4月23日在《检察日报》上发布公告督促适格主体提起民事公益诉讼。之后茂名市电白区检察院依法向茂名市公安局电白分局、广东省渔政总队茂名滨海大队调取了周某清等4人的讯问及询问笔录、扣押清单、签认照片等案卷材料。经审查上述案卷材料，茂名市电白区人民检察院发现现有证据虽已足以证实周某清等4人具有非法捕捞水产品的行为，但因茂名市公安局电白分局、广东省渔政总队茂名滨海大队均没有扣押到周某清等4人捕获的水产品，而周某清等4人在茂名市公安局电白分局供述的非法捕捞水产品数量并不一致，因此现有证据无法证实水产品数量和种类。茂名市电白区检察院遂在调查取证时着重围绕该问题分别对周某清等4人展开细致询问并开展释法说理，周某清等4人最终交代了每次出海非法捕捞到水产品的数量，承认2018年8月5日至2018年8月13日期间累计非法捕捞了100余斤沙丁鱼、立鱼，并承诺愿意出资10000元左右人民币购买鱼苗进行增殖放流以修复受到破坏的海洋生态，向检察机关递交了包含该承诺内容的《请求谅解书》。茂名市电白区人民检察院主动联系广东省渔政总队茂名滨海大队，围绕周某清等4人非法捕捞水产品案是否可以采取增殖放流方式进行生态修复、是否可以采取替代鱼苗、增殖放流鱼苗的具体数量、增殖放流的时间及地点等问题提出咨询，广东省渔政总队茂名滨海大队经过听取专家意见、走访调查后，向茂名市电白区检察院出具了《关于周某清等4人非法捕捞损害资源生态补偿的意见》，建议由周某清等4人在休渔期结束前在电白区电城镇下村渔阜海边投放45000尾黑鲷鱼苗进行增殖放流（总价值12000元）。随后，茂名市电白区人民检察院在再次向周某清等4人调查询问时将上述意见反馈给周某清等4人，周某清等4人均表示愿意接受该意见。

　　【诉讼和执行】

　　2019年7月3日，因公告到期后相关组织没有对周某清等4人非法捕捞水产品案提起民事公益诉讼，茂名市电白区人民检察院依法向茂名市电白区人民法院提起刑事附带民事公益诉讼，请求人民法院判令周某清等4人在电白区电城镇下村渔阜海边增值放流黑鲷鱼苗45000尾，并在茂名市公开发行的报纸上发表赔礼道歉声明。

　　2019年7月31日上午，该案在区法院公开开庭审理并当庭宣判，4名被告人被判决犯非法捕捞水产品罪，分别被判处拘役三个月至六个月，缓刑四个月至一年，并于判决生效后10日内，放生黑鲷鱼苗45000尾，在茂名市公开发行的报纸上发表赔礼道歉声明。

　　2019年8月5日上午，在区人大代表、政协委员的监督见证下，工作人员对鱼苗的数量、规格及活力进行检查验收后，周某清等4人将4.5万尾黑鲷鱼苗进行集中放流，对非法捕捞给海洋渔业资源造成的破坏进行修复，检法干警、渔政执法人员、当地村委会干部及渔民群众等100余人参加了增殖放流活动。

　　【典型意义】

　　因法律规定的追责条件存在差异，渔政部门执法和公安机关开展刑事侦查的取证目的和标准与检察机关办理公益诉讼案件有所不同，违法行为人造成公共利益的损害事实和损害后果往往未在刑事案件中查明，而这恰恰是提出刑事附带民事公益诉讼请求的基础，在整个证据链条中具有极其重要的作用。由于海洋自身的环境特点，相关证据也较容易灭失。在办理本案时，茂名市电白区人民检察院依法开展调查补充证据，为广东省渔政总队茂名滨海大队出具《关于周某清等4人非法捕捞损害资源生态补偿的意见》及提出增值放流的诉讼请求夯实了基础。通过检察机关的释法说理，周某清等4人深刻认识到自身违法行为危害，积极履行生效判决，公开增殖放流活动对社会起到正面引导作用，案件办理取得良好的法律效果和社会效果。

原文链接：http://www.gd.jcy.gov.cn/dxal/202004/t20200423_2819281.shtml